Koncepcja nowego Pzp a elektronizacja #nowePzp cz.1

Wstęp

W związku z nadciągającą elektronizacją przetargów, na początku czerwca Urząd Zamówień Publicznych umieścił na swojej stronie Koncepcję nowego Pzp (tutaj), zapraszając do konsultacji w ramach serii konferencji na terenie całego kraju. Postanowiłem przyjrzeć się zaproponowanym zmianom i odnieść się do nich w formie niniejszego tekstu. Jako główny szkoleniowiec platformazakupowa.pl i propagator dobrych praktyk w zamówieniach publicznych często pytam zamawiających co ich boli, co stanowi problem i jak możemy pomóc w jego/ich rozwiązaniu. Szkoląc różne jednostki samorządu terytorialnego, spółki miejskie czy sektor kilkanaście razy w miesiącu mogę ze sporą dawką pewności stwierdzić, że mam solidne rozeznanie w stanie faktycznym działów zamówień publicznych jak kraj długi i szeroki. Czy postawione diagnozy, w oparciu o które przygotowano koncepcja nowego Pzp, odzwierciedlają rzeczywistość Zamówień Publicznych? Jakie są szanse i zagrożenia zmian? Czy koncepcja nowego Pzp uwzględnia je wszystkie? Na te i szereg innych pytań postaram się odpowiedzieć już za moment. Zapraszam do lektury.

koncepcja nowego pzp - Konferencja KRAK. ZAM. 2018

Konferencja KRAK. ZAM. 2018

Jedyną stałą jest zmiana

Ustawa musi zostać napisana od podstaw, to nie podlega dyskusji. Przed Nami kompleksowa zmiana procedur w związku z elektronizacją zamówień publicznych. Naturalną konsekwencją jest głęboka zmiana Pzp – tak w zakresie uzupełnienia, jak i okrojenia zbędnych zapisów. Choć termin pełnej elektronizacji został przesunięty na 1. stycznia 2020 (więcej informacji tutaj), nie tyczy się to jednak postępowań powyżej progów unijnych, które będą elektronizowane 18 października tego roku. Cała sprawa budzi niechęć lub wręcz lęk zamawiających i szczerze się temu nie dziwię. Wewnętrznie sprzeczna i dziurawa ustawa, niespójne orzecznictwo KIO (przykłady tutaj i tutaj), znikające komunikaty ze strony UZP (więcej o tym pisaliśmy w artykułach tutaj i tutaj). Do tego kiepskie, mówiąc eufemistycznie, statystyki rocznych sprawozdań UZP (patrz: kolejny akapit) i powoli zaczyna się klarować obraz zamówień publicznych w Polsce. Może tragedii nie ma, ale dobrze na pewno nie jest. Choć idee są szczytne (uproszczenie procedur z myślą o MŚP, popularyzacja kryteriów pozacenowych) nijak mają się do rzeczywistości. Za co należy pochwalić Urząd Zamówień Publicznych oraz Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, to otwartość na dialog. Szeroko zakrojone konsultacje z uczestnikami rynku zamówień publicznych powinny stanowić kamień węgielny pod nową ustawą. Od praktyków dla praktyków. Inną kwestią pozostaje ile z zebranych sugestii i uwag zostanie przekutych w finalny kształt ustawy.

Statystyki. Roczne sprawozdanie UZP z 2017r.

Wg rocznego sprawozdania UZP za 2017 rok 86% postępowań procedowanych było trybem przetargu nieograniczonego, co czyni go dominującym (nadal) trybem stosowanym przez Zamawiających. Kolejno 9,67% trybem zamówienia z wolnej ręki, pozostałe tryby to niespełna 5% postępowań. W tym miejscu, w formie komentarza, chciałbym przytoczyć fragment wspólnego listu Przetargowa.pl oraz Polskiego Stowarzyszenia Menadżerów Logistyki:

“Niestety tryby są źle stworzone, czego dowodem są statystyki i to, że w zasadzie używany jest jeden tryb.
W świecie zakupów biznesowych wymyślono trzy główne tryby, który byłyby wystarczające w Pzp, a do tego ludzie mieliby szansę je zrozumieć (obecne tryby nie są stosowane, gdyż są one mało intuicyjne i mało praktyczne).
Te trzy wspomniane tryby to RFI, RFP i RFQ, czyli Informacja, Propozycja i Cena co obrazuje poniższy wykres (czytaj więcej)”

Warto dodać, że zamawiający często są pytani w trakcie kontroli “dlaczego nie został zastosowany tryb przetargu nieograniczonego?” co jeszcze bardziej zniechęca do stosowania innych trybów, niż ten “najbezpieczniejszy”. Zatem ustawa jest pełna narzędzi (trybów), których rzemieślnik (zamawiający) nie ma, a przez to boi się, stosować. Drugą kwestią jest kryterium cenowe. Po nowelizacji w 2016 roku odnotowano wzrost postępowań, w ramach których zastosowano inne kryteria niż kryterium cenowe, które zostało zredukowane do 60%. Słowami UZP:

“Wydaje się zatem, że możemy obserwować pozytywny trend jeżeli chodzi o zmianę postaw zamawiających.”

Błąd! Art. 91 ust. 2a jest zapisany tak, by Zamawiający w przypadku podania kryterium cenowego o wadze ponad 60% był zobowiązany do podania na tyle precyzyjnych standardów jakościowych, że się po prostu na to nie zdecyduje. Nie dziwi zatem popularność dwóch fasadowych kryteriów pozacenowych – terminu realizacji i warunków gwarancji – przy kryterium cenowym 60%. Inny przykład: w szpitalach (patrz obrazek poniżej) w przypadku przetargów na akcesoria medyczne często kryteria mają charakter warunków formalnych (masz/nie masz = 10/0 punktów), jednak tak napisana ustawa zniechęca do stosowania kryterium 100% cena nawet w uzasadnionych przypadkach (np. standardowe dostawy).

koncepcja nowego pzp - kryteria pozacenowe

Fasadowe kryteria pozacenowe przy cenie 60%

Czego definitywnie brakuje, to aktualnego zestawienia dobrych praktyk w Zamówieniach Publicznych. Znajdująca się na stronie UZP publikacja (kliknij tutaj) ma 7 lat, jest więc nieaktualna, a przy tym nadmiernie sformalizowana. Skoro w praktyce wymaga się od Zamawiających stosowania kryteriów pozacenowych, to warto by było opublikować ustandaryzowaną listę kryteriów dla dostaw, usług i robót budowlanych np. w oparciu o kategoryzacje zakupów (o tym więcej w kolejnym artykule). Nie musiałyby one być obligatoryjne, a stanowiłyby jedynie katalog propozycji – konkretnych narzędzi do mierzenia jakości i wiarygodności zbieranych ofert. Propozycja trybów, na przykładzie biznesu, powinna zawierać klarowne przesłanki kiedy jaki tryb powinno się stosować. Podejście praktyczne i udostępnienie konkretnych narzędzi zdecydowanie przyczyniłyby się do wzrostu jakościowego postępowań, a także realnie przyspieszyło proces weryfikacji i oceny ofert.

Koncepcja nowego Pzp a elektronizacja

Kolejnym, jeżeli nie największym, wyzwaniem zmian w Pzp jest zwiększenie liczby ofert w przetargach. Niestabilne prawo i sprzeczne orzecznictwo KIO zdecydowanie sprzyja odwracaniu się biznesu od sektora publicznego. Do tego dochodzi zbliżająca się elektronizacja. Choć w zamyśle ma ona uprościć procedurę składania oferty, to jednak jest ona realizowana u Nas “na kolanie”, ad hoc.

Przyjrzyjmy się jednak liczbom. 43% przetargów z jedną ofertą, w 2016 roku było to 46%. Choć tendencja jest zniżkowa, to średnia ilość składanych ofert spadła z 2,87 do 2,38, a Polska nadal jest na końcu unijnej stawki. Z ilością ofert słabiej wypadają tylko takie kraje jak Słowacja, Włochy, czy miotana kryzysami Grecja. W kontekście wymienionych statystyk, wąskim gardłem elektronizacji pozostaje kwalifikowany podpis elektroniczny, którego nadal w Polsce wiele przedsiębiorstw po prostu nie stosuje (więcej o podpisie tutaj). Co więcej, realizacja propozycji obniżenia progu przetargowego z 30 tysięcy Euro do 14 tysięcy Euro może stać się przysłowiowym gwoździem do trumny. Nie idźmy tą drogą!

Zapomina się, że człowiek nie zmieni przyzwyczajeń z dnia na dzień. Wdrożenie elektronizacji to proces, który obejmować powinien przede wszystkim postępowania pod progiem 30 tys Euro, gdyż tam zamawiający pracują na własnych regułach gry, tj. w oparciu o regulamin wewnętrzny, a wykonawcy bez konieczności podpisywania ofert elektronicznie mogą je składać w kilku prostych krokach (zobacz jak). Błąd w takim postępowaniu ma zdecydowanie mniejszą skalę – za równo szansa jego wystąpienia jak i konsekwencje są znikome w porównaniu do postępowania przetargowego. Dalej, wg statystyk UZP średnie oszczędności z postępowań elektronicznych plasują się na poziomie 5-20% – tym bardziej warto by było propagować elektronizowanie małych postępowań (przykład Mysłowic 25% oszczędności na dostawach, 35% na usługach – film). Oczekiwałoby się więc od UZP popularyzacji rozwiązań, jakim jest platformazakupowa.pl i inne portale u-usług. Słyszymy jednak o “nieuzasadnionych ekonomicznie wydatkach”, a “intuicyjne darmowe rozwiązanie UZP”, czyli MiniPortal, woła o pomstę do nieba.

Specjalista ds. Zamówień Publicznych

Na koniec chciałbym pochylić się na problematyką kadr zamówień publicznych. Zamawiający nie powinien – a przynajmniej nie musi – znać się na każdym przedmiocie zamówienia. Powinien sprawnie i skutecznie procedować postępowanie, dziś to jednak wygląda różnie. Często działy zamówień publicznych są nadmiernie obciążone dodatkowymi obowiązkami z zakresu przygotowania technicznych aspektów opisu przedmiotu, choćby ze względu na braki kadrowe. Inną kwestią jest, że coraz częściej outsourcinguje się przygotowanie SIWZ od strony technicznej, jeżeli są na to środki.

Ponadto Ci Zamawiający, którzy nabierają doświadczenia, są przejmowani przez biznes. Nieproporcjonalne wynagrodzenia do ponoszonej odpowiedzialności przy natłoku zmian, niepewności i zniechęceniu może stanowić duże zagrożenie w obszarze zamówień – braki kadrowe mogą się pogłębić. Reasumując, koncepcja nowego Pzp wiele mówi o kontrolach, o odpowiedzialności, o ułatwieniach dla przedsiębiorców zapominając o tych, którzy będą najdotkliwiej zmianami wstrząśnięci – o zamawiających właśnie.

Elektronizacja. Damy radę?

Wzmocnienie roli UZP może nie wystarczyć.  Po doświadczeniach ostatnich lat wzmocnienie funkcji informacyjnej UZP a także odformalizowanie procedury na rzecz efektywnego udzielania zamówień (wprowadzenie zasady efektywności) to kierunek, w którym nowe Pzp powinno podążać i dobrze, że zostały te potrzeby odnotowane.  Zmiany w zakresie trybów, dialogu technicznego, szacowania wartości zamówienia –  symptomy są poprawnie sklasyfikowane, jednak proponowana kuracja jest nadal zbyt ogólnikowo opisana. No i cóż, nie niweluje to obaw o rozbieżność między deklaracjami a efektem finalnym, ale jest za wcześnie by o tym przesądzać. Pozostaje poczekać na projekt ustawy 🙂

koncepcja nowego pzp - wdrożenie DPiN

Dolnośląski Park Innowacji i Nauki; 4 dni szkoleń, wdrożenie kilkudziesięciu jednostek

Część zamawiających jest już gotowa na elektronizację – nie czekali na mannę z UZP, wzięli sprawy w swoje ręce. Codziennie 6300 Zamawiających w ramach 147000 postępowań współpracuje z ponad 117000 tysiącami Wykonawców tam, gdzie jest to bezpieczne i pozwala się nauczyć procedowania zamówień wg nowych wytycznych – poniżej progu przetargowego. W związku z czym zachęcam do zapoznania się z:

  • efekty wdrożenia platformy zakupowej w Mysłowicach (film)
  • prezentacja platformy zakupowej w Starachowicach (film)
  • poznańskie i tczewskie TBSy w pierwszej trójce TBSów w Polsce (film)

 

 

 


O autorze

Mateusz Bartosiewicz
Mateusz Bartosiewicz

Doradca ds. Zamówień Publicznych oraz Trener w Open Nexus Sp. z o.o. Wdrożył platformę zakupową w ponad 100 jednostkach podległych pod Pzp. Konsultant w zakresie zmian regulaminów zakupowych do 30 tys. EURO.


Powizane artykuy


Zostaw komentarz