Na temat jawności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi powiedziano i napisano już bardzo wiele. Temat ten od zawsze budził sporo emocji, gromadząc zazwyczaj po jednej stronie jej zdeklarowanych zwolenników, twierdzących że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest prawem Nas wszystkich – obywateli, po drugiej zaś zagorzałych przeciwników. Ci należący do tej drugiej grupy widzieli najczęściej brak realnej wartości dodanej wynikającej z jawności i transparentności.
Jednych i drugich wydaje się, że pogodził sam ustawodawca, który znowelizował ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej Ufp). W dniu 2 czerwca 2021 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zawierający również propozycję zmian w obszarze związanym z finansami publicznymi. W dniu 29 października 2021 r. Prezydent RP podpisał Ustawę z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
Co przyniesie ta nowelizacja? Czego należy się po niej spodziewać i czy doprowadzi ona do zwiększenia obowiązków zamawiających zobowiązanych do stosowania przepisów prawa zamówień publicznych? Jak nowe przepisy wpłyną na jawność wydatkowania środków publicznych? Jak nowe rozwiązania oceniają przedstawiciele tych podmiotów, które zostały objęte obowiązkami wynikającymi z przedmiotowej nowelizacji?
Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi
W treści Ufp wprowadzono generalną zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 Ufp gospodarka środkami publicznymi jest jawna.
Zasada jawności jest uważana za podstawową regułę sektora finansów publicznych. Zasada ta stanowi konkretyzację szerszego, obywatelskiego prawa każdego z nas do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazany w zdaniu poprzednim przepis Konstytucji mówi o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tym samym ten zasadniczy w polskim porządku prawnym akt bardzo mocno wskazuje na zasadę jawności życia publicznego.
Zasada jawności pozwala na uzyskanie pełnego, rzetelnego i zrozumiałego obrazu sytuacji finansowej państwa oraz poszczególnych podmiotów sektora finansów publicznych. Art 34 ust. 1 Ufp w sposób enumeratywny wymienia formy jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazując tym samym, w jaki sposób będzie ona realizowana w praktyce.
Jawność gospodarowania środkami publicznymi w codziennej praktyce
Jak wygląda zatem jawność gospodarowania środkami publicznymi w codziennej praktyce? Na dzień dzisiejszy kwestię udostępniania umów, czy też całych rejestrów umów regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Realizacja obowiązków wynikających z ww. regulacji odbywa się bądź to w trybie udostępnienia na wniosek, bądź (co jest szczególnie rzadką praktyką) poprzez publikację rejestru umów w BIP określonego podmiotu.
Wskazać w tym miejscu należy, że rejestry umów publikowane są w BIP-ach wielu podmiotów, zarówno szczebla centralnego, jak i samorządowego, ale nie jest to praktyka powszechna, a forma rejestru, jak i zakres udostępnianych informacji, często znacznie się różnią. To utrudnia sprawowanie realnej kontroli gospodarowania finansami publicznymi przez obywateli. Bardzo często znalezienie poszukiwanych informacji dotyczących sposobów wydatkowania środków publicznych wymaga sporego zaangażowania. Oczywistym jest, że nie tak to powinno wyglądać.
Nowe rozwiązania w zakresie jawności gospodarowania środkami publicznymi
Wspomniana na wstępie niniejszego artykułu nowelizacja Kodeksu karnego wprowadza również zmiany do Ufp. Nowelizacja przewiduje wprowadzenie art. 34a, zgodnie z którym Minister Finansów prowadzi rejestr umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych.
Rejestr umów będzie systemem teleinformatycznym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, 952, 1005 i 1641). Informacje zamieszczone w rejestrze umów będą dotyczyć umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598 i 1641). Przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio.
W rejestrze umów nie będzie zamieszczać się informacji o umowach zawartych w wyniku rozstrzygnięcia zamówień oraz konkursów, o których mowa w art. 12 ust. 1 pzp. W rejestrze umów zamieszczać się będzie informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł.
Informacje zawarte w rejestrze
Wprowadzany rejestr umów będzie zawierał następujące informacje:
- numer umowy – o ile taki nadano,
- datę i miejsce zawarcia umowy,
- okres obowiązywania umowy,
- oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron,
- określenie przedmiotu umowy,
- wartość przedmiotu umowy,
- informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy.
W rejestrze umów zamieszcza się informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą stron umowy, jak również informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu.
Korzyści płynące z rejestru
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji Kodeksu karnego wskazano, że “(…) rejestr umów jest instytucją zapewniającą jawność finansów publicznych znaną ustawodawstwom innych państw Europy. Przykładowo, na Słowacji funkcjonuje jeden centralny rejestr umów zawieranych przez odpowiedniki polskich jednostek sektora finansów publicznych, a brak publikacji umowy w centralnym rejestrze wstrzymuje jej obowiązywanie. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w prawie czeskim (…)”.
W ocenie Magdaleny Kucharskiej, Dyrektor Wydziału Zamówień Publicznych w Urzędzie Miasta Płocka “(..) dzięki wprowadzeniu rejestru zwiększy się transparentność zamówień regulaminowych, tych poniżej 130 tys zł, jednak pułap 500 zł jest naprawdę bardzo niski. W wielu jednostkach organizacyjnych obowiązek zawierania umów jest kwotą znacznie wyższą. Co zresztą jest zasadne i znacznie ułatwia procedowania zamówień publicznych, ponieważ wiele prywatnych podmiotów nie jest zainteresowanych zawieraniem umów i po prostu nie przystępują z tego powodu do zamówień publicznych (…)”.
Jakie zagrożenia wynikają z nowych obowiązków?
O ocenę wprowadzanych rozwiązań zapytaliśmy również Grzegorza Klimarczyka z Open Nexus Sp. z.o.o., który wskazał, że “(…) ustawodawca preferuje rejestr centralny nie oparty na API, ale wprowadzaniu informacji bezpośrednio do systemu centralnego stworzonego do tego celu. To rozwiązanie najtańsze, ale niestety całą pracę przerzuca się na urzędników, którym w każdym roku dokładane są nowe obowiązki. Nie jest to więc rozwiązanie najtańsze uwzględniając wszystkie koszty tzw. TCO (Total cost of ownership – całkowity koszt posiadania). Brakuje nam myślenia w długiej perspektywie, tak by nie nakazywać instytucjom publicznym pracować na systemach o różnej architekturze i często dość awaryjnym. Powinno się tworzyć centralne rejestry, jednak z otwartym API i opcją publikowania bezpośrednio w rejestrze, tak by każda instytucja mogła taki proces np. zautomatyzować u siebie. Obecnie tworzymy etaty ds “publikacji” i warto na ten aspekt spojrzeć z długoterminowej strategii Państwa 2.0 w Polsce. W wielu obszarach wyprzedziliśmy pod tym względem Europę, ale patrząc na gorsze rozwiązania nie doprowadzimy do postępu adekwatnego do naszego potencjału (…)”.
Podobnego rodzaju zagrożenia widzi również Magdalena Kucharska, która wskazuje, że “(…) aspekt organizacyjny dla urzędników jest dużym wyzwaniem i na początku na pewno spowoduje zamieszanie. Komu przypisać wywiązanie się z prowadzeniem rejestru? Kto komu ma przekazywać informacje? Jakie zapisy zastosować w regulaminach wewnętrznych? (…)”.
Podsumowanie
Nowelizacja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. za wyjątkiem jej art. 6, a więc tego który dotyczy bezpośrednio rejestru umów zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r. Czas ten będzie potrzebny na stworzenie systemowych podwalin pod prowadzenie rejestru przez Ministerstwo Finansów.
