Ustawa z dnia 11 września 2019 roku Prawo Zamówień Publicznych (dalej nowe pzp) nakłada na zamawiającego, nieznany dotychczas na gruncie prawa zamówień publicznych, obowiązek przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań. W założeniu ustawodawcy nowa regulacja ma przyczynić się do zwiększenia efektywności zamówień publicznych oraz do lepszego przygotowania procesu udzielania zamówień.
Nasuwa się jednak wiele pytań a w tym:
Czy jednak będzie ona miała rzeczywisty wpływ na dalsze etapy postępowania?
Czy dodatkowy obowiązek nałożony na zamawiających nie okaże się zbędnym formalizmem utrudniającym im udzielenie zamówienia publicznego?
W jaki sposób zamawiający powinni przeprowadzić analizę, by spełniła ona swój cel?
Czy będzie to jedynie formalne utrudnienie dla zamawiających?
Czy raczej skuteczne narzędzie przyczyniające się do usprawnienia procesu zakupowego?
Analiza potrzeb i wymagań w nowej ustawie Prawo zamówień publicznych dokładnie omówiona przez Panią Paulinę Skórzewską, prawnika. Zapraszamy do lektury.
Analiza potrzeb i wymagań a nowe prawo zamówień publicznych
Obowiązek przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań ma poprzedzać wszczęcie postępowania dla zamówień klasycznych o wartości równej lub większej od progów unijnych. Nie dotyczy on jednak wszystkich podmiotów zobligowanych do stosowania nowej pzp, bowiem do przeprowadzenia analizy zobowiązani będą wyłącznie zamawiający publiczni (obowiązek nie dotyczy zamawiających sektorowych oraz subsydiowanych), którzy zgodnie z art. 83 ust. 1 nowej pzp, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, powinni dokonać analizy potrzeb i wymagań, uwzględniając rodzaj i wartość zamówienia.
Nowe prawo zamówień publicznych. Jakie są główne cele?
Wprowadzenie tego typu regulacji, w zamiarze ustawodawcy, ma przyczynić się do realizacji dwóch istotnych celów nowej pzp, którymi są:
- zwiększenie efektywności systemu zamówień publicznych,
- lepsze przygotowanie procesu udzielania zamówień.
Dodatkowo wprowadzenie obowiązku analizy potrzeb i wymagań ma również przyczynić się do pełniejszego wdrożenia zasad funkcjonujących na gruncie finansów publicznych, w tym w szczególności w zakresie zapewnienia celowego wydatkowania środków publicznych.
Analiza potrzeb i wymagań. Forma
Ustawodawca nie określa, w jakiej formie oraz w jakim zakresie powinna zostać przeprowadzona analiza potrzeb i wymagań. Wskazuje on jedynie na pewne stałe elementy, które muszą zostać uwzględnione podczas jej przeprowadzania. W związku z tym ostateczny kształt oraz zakres analizy każdorazowo zależał będzie od decyzji zamawiającego oraz od potrzeb, jakie będzie on chciał zaspokoić.
To zamawiający w zależności od złożoności oraz wielkości przedsięwzięcia będzie musiał zdecydować, jak obszerna i szczegółowa powinna być przeprowadzana analiza, by przyniosła ona oczekiwany rezultat i pozwoliła podjąć racjonalną decyzję o realizacji określonego przedsięwzięcia.
Analiza potrzeb i wymagań. Jak ją przeprowadzić?
Co zatem powinno znaleźć się w analizie potrzeb i wymagań, by spełniała ona minimalne wymogi formalne nałożone przez ustawodawcę? Zamawiający publiczny w ramach przeprowadzanej analizy w pierwszej kolejności powinien zidentyfikować konkretne potrzeby, które mają zostać zaspokojone, a następnie:
- zbadać możliwość ich zaspokojenia z wykorzystaniem zasobów własnych,
- zweryfikować, poprzez rozeznanie rynku możliwości zastosowania alternatywnych środków zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb,
- dokonać weryfikacji możliwych wariantów realizacji zamówienia, albo w wyniku dokonanej weryfikacji wskazać na istnienie wyłącznie jednej możliwości wykonania zamówienia.
Dokonując analizy poszczególnych wariantów udzielenia zamówienia zamawiający powinien również:
- wskazać orientacyjną wartość zamówienia dla poszczególnych wariantów,
- ocenić możliwość podziału zamówienia na części,
- wskazać przewidywany tryb udzielenia zamówienia dostosowany do przedmiotu zamówienia i wybranego wariantu,
- ocenić możliwość uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych,
- wskazać ryzyka związane z postępowaniem i realizacją zamówienia.
Dlaczego analiza potrzeb i wymagań jest tak istotna?
Przeprowadzenie analizy z uwzględnieniem obligatoryjnych elementów wskazanych przez ustawodawcę, na wcześniejszym etapie przygotowania postępowania, pozwoli zamawiającemu na stwierdzenie, czy dana potrzeba powinna być zrealizowana w ramach zamówienia publicznego, czy też istnieje lepszy sposób na jej zaspokojenie. Dzięki analizie zamawiający będzie w stanie oszacować między innymi to, czy jest w stanie zaspokoić zidentyfikowane potrzeby z wykorzystaniem własnych zasobów oraz czy posiada wystarczające środki na realizację danego przedsięwzięcia, a także czy przedsięwzięcie to jest w ogóle konieczne.
Analiza potrzeb i wymagań. Korzyści
Kompleksowe i rzetelne przeprowadzenie analizy może wpłynąć na osiągnięcie przez zamawiających lepszych rezultatów, a także na wykorzystanie dodatkowych możliwości, które są dostępne na rynku. Może ono również doprowadzić do podjęcia decyzji o wykorzystaniu innego środka do zaspokojenia potrzeb, co w konsekwencji może przyczynić się do lepszej realizacji założonych celów, oszczędności kosztów, czy też oszczędności czasu związanego z koniecznością prowadzenia postepowania.
W wyniku przeprowadzonej analizy zamawiający będzie mógł podjąć racjonalne i najbardziej korzystne decyzje związane z realizacją danego przedsięwzięcia. Dzięki temu będzie on w stanie uniknąć sytuacji, w której w trakcie postępowania lub też na etapie realizacji umowy okaże się, że zakładane cele lub wybrany sposób realizacji przedsięwzięcia nie odpowiadają potrzebom i wymogom zamawiającego.
Identyfikacja potrzeb i planowanie zamówień. Podstawowy etap procesu zakupowego
Wskazując na obowiązek przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań przez zamawiającego ustawodawca postanowił skierować szczególną uwagę na proces przygotowania i planowania zamówienia, który w sposób bezpośredni przekłada się na dalsze etapy procesu zakupowego. Wprowadzenie wymogu przeprowadzenia wskazanej analizy ma skłonić zamawiających do dokonywania bardziej przemyślanych zakupów, lepszego przygotowania procesu oraz racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.
Analiza potrzeb i wymagań. Stan obecny
Czy zatem w obecnym stanie prawnym, jeszcze przed wejściem w życie nowej pzp, w związku z brakiem formalnej regulacji zamawiający nie dokonywali analizy swoich potrzeb i wymagań związanych z zasadnością udzielenia określonego zamówienia?
Trudno przyjąć, by pomimo braku formalnego obowiązku przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań zamawiający, którzy podchodzą do wydatkowania środków publicznych w sposób racjonalny i przemyślany (do czego są oni również zobowiązani) nie dokonywali jakichkolwiek analiz uzasadniających udzielenie zamówienia oraz odpowiedni wybór procedury.
Pomimo tego, z całą pewnością można byłoby jednak zaryzykować stwierdzeniem, że w wielu przypadkach proces planowania zamówienia (odnoszący się między innymi do kwestii alternatywnych form zaspokojenia potrzeb, wyboru najkorzystniejszego z wariantów udzielenia zamówienia oraz potencjalnych ryzyk związanych z jego realizacją) w dotychczasowej praktyce zamawiających nie odgrywał aż tak znaczącej roli.
Jak wskazano w Wytycznych dla osób odpowiedzialnych za udzielanie zamówień publicznych dotyczących unikania najczęstszych błędów popełnianych w projektach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wydanych przez Komisję Europejską
„Prawidłowe przeprowadzenie fazy przygotowawczej postępowania o udzielenie zamówienia zwiększa prawdopodobieństwo, że dalsze etapy procesu przebiegną bez większych komplikacji. Jednak wielokrotnie instytucje zamawiające, albo nie doceniają znaczenia etapu planowania, albo w ogóle go nie przeprowadzają. Decyzja w sprawie przedmiotu zamówienia jest często podejmowana zbyt szybko, bez odpowiedniego określenia, dlaczego i w jakim celu zamówienie jest konieczne. W rezultacie realizuje się roboty budowlane, dostawy lub usługi częściowo lub całkowicie niezwiązane z potrzebą, która miała zostać zaspokojona. Prowadzi to do nieefektywnego wykorzystania środków publicznych i słabego stosunku wartości do ceny. Należy doprecyzować, że potrzeby nie stanowi ani produkt, ani usługa, które chcemy uzyskać. Potrzebę stanowi funkcja, której brakuje, aby osiągnąć cel i podjąć działanie. Przykładowo zamawiający nie powinni rozpoczynać swojej argumentacji od zdania „Musimy kupić drukarkę”, lecz od zdania „Musimy drukować”. W tym przypadku funkcję drukowania można osiągnąć, wykorzystując inne możliwości niż zakup, np. użytkując drukarkę wspólnie z innymi jednostkami albo najmując lub dzierżawiąc ją od przedsiębiorstwa zewnętrznego” , źródło dostępne tutaj.
Warto wskazać, że postępowanie o udzielenie zamówienia, jak każdy proces zakupowy składa się z powiązanych ze sobą etapów. Planowanie i przygotowanie zamówienia stanowi natomiast jedną z kluczowych faz tego procesu, gdyż od decyzji podjętych w jej ramach zależeć może sukces całego przedsięwzięcia.
Dlatego też, postępowanie o udzielenie zamówienia powinno rozpocząć się od identyfikacji potrzeb oraz celów, które zamawiający chce osiągnąć poprzez realizację danego przedsięwzięcia, co z kolei będzie miało wpływ na dokonanie wyboru najkorzystniejszej formy realizacji inwestycji oraz osiągnięcie zamierzonych rezultatów.
Prawidłowa identyfikacja potrzeb, odpowiednie rozeznanie rynku oraz oszacowanie ryzyk związanych z przedsięwzięciem pozwoli również zredukować potencjalne problemy mogące wystąpić na późniejszych etapach procesu zakupowego oraz wyeliminować ewentualne opóźnienia i dodatkowe koszty związane z błędami popełnionymi podczas planowania, w tym związane z koniecznością wprowadzenia modyfikacji lub zmian na etapie realizacji zamówienia.
Kiedy nie trzeba przeprowadzać analizy?
Obowiązek przeprowadzenia analizy nie będzie miał zastosowania do zamówień sektorowych oraz zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. Nie będzie on również obejmował postępowań o udzielenie zamówień klasycznych o wartości mniejszej niż progi unijne. Ponadto, zamawiający będzie mógł odstąpić od dokonania analizy potrzeb i wymagań w przypadkach przewidzianych w art. 83 ust. 4 nowej pzp, tj., gdy zachodzi podstawa udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, o której mowa w art. 209 ust. 1 pkt 4 nowej pzp, lub w trybie zamówienia z wolnej ręki, o której mowa w art. 214 ust. 1 pkt 5 nowej pzp.
Podsumowanie
Należy stwierdzić, że choć na pierwszy rzut oka nowa regulacja odnosząca się do obowiązku przeprowadzenia analizy potrzeb i wymagań może wydawać się zbędnym formalizmem, który w znacznym stopniu komplikuje proces udzielania zamówień to w szerszej perspektywie może ona przynieść szereg pozytywnych korzyści, do których zaliczyć można:
- efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych,
- lepsze planowanie zamówienia oraz dokonywanie bardziej przemyślanych zakupów,
- świadome podejmowanie decyzji o wyborze odpowiedniej formy zaspokojenia potrzeb i sposobie wykonania zamówienia,
- wskazanie warunków rynkowych, które pozwolą na realizację przedsięwzięcia oraz określenie opłacalności przedsięwzięcia,
- optymalizację kosztów oraz czasu realizacji przedsięwzięcia,
- minimalizację ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia,
- uwzględnienie w zamówieniu aspektów społecznych, środowiskowych i innowacyjnych,
- możliwość eliminacji błędów, które mogą powstać na późniejszych etapach procesu oraz podczas realizacji zamówienia.
