Proces zakupowy powinien być efektywny. Jest to szczególnie istotne w zamówieniach publicznych, za których pośrednictwem ma miejsce wydatkowanie środków. Nowa ustawa Prawo zamówień publicznych wprowadza do systemu zasadę efektywności, a także nowe instytucje, które będą służyły realizacji tej zasady. Polecamy tekst Pani Pauliny Sawickiej, associate z kancelarii DWF Polska Jamka sp.k będący szczegółowym komentarzem do nowej zasady.
Ustawa z dnia 11 września 2019r. Prawo zamówień publicznych, mająca wejść w życie wraz z początkiem 2021 roku, wprowadza na grunt zamówień publicznych szereg istotnych zmian. Jedną z nich jest generalna zasada efektywności zamówień publicznych, wyrażającą się w obowiązku udzielenia zamówienia w sposób zapewniający zarówno najlepszą jakość przedmiotu zamówienia w stosunku do środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację, jak i najlepszy stosunek nakładów do efektów. Dotyczy to też efektów społecznych, środowiskowych i gospodarczych. Zasada będzie obowiązywać podczas podejmowania wszystkich czynności przez zamawiającego w toku przygotowania oraz przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a także realizacji zamówienia.
Podjęcie przez ustawodawcę decyzji o określeniu wprost w ustawie obowiązku dążenia przez zamawiających do uzyskania najlepszej jakości produktu finalnego zamówienia, przy jednoczesnym utrzymaniu konkurencyjnego kosztu jego pozyskania, należy postrzegać, jako próbę zmiany nastawienia i podejścia zamawiających do procesu zakupowego. Omawiana zasada ma stanowić impuls do zmian dotychczasowej praktyki i podejścia zamawiających, których dotychczasowe działania w większości przetargów były ukierunkowane na uzyskanie najtańszej ceny za wykonanie zamówienia – bardzo często kosztem jego jakości.
Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasady efektywności zamówień publicznych, to również konieczność podejmowania szeregu innych działań związanych zarówno ze sprawnością przebiegu procedury zakupowej, jak i kosztami pośrednimi, które zawsze towarzyszą postępowaniom o udzielenie zamówienia publicznego. Korzystanie z instrumentów zawartych w prawie zamówień publicznych powinno zapewniać efektywność budżetową dla zamawiającego (tzw. inteligentne korzystanie).
Zgodnie z założeniami ustawodawcy sprawnie prowadzona procedura zakupowa powinna obniżyć koszty postępowania o udzielenie zamówienia generowane tradycyjnie po stronie zamawiającego, związane z zaangażowaniem pracowników w przygotowanie i przeprowadzenie postępowania oraz z ewentualnymi kosztami postępowań odwoławczych (tzw. koszty administracyjne). Efektywne zamówienia publiczne mają na celu zmniejszenie kosztów po stronie wykonawców m.in. poprzez stosowanie komunikacji elektronicznej, udzielanie zamówień w odpowiednim trybie, a także ograniczenie nadmiernego żądania dokumentów przez zamawiających.
Należy zauważyć, że nie jest możliwe określenie w ścisły i konkretny sposób przejawów działań pozwalających na osiągnięcie zasady efektywności zamówień publicznych. Na efektywność wpływa szereg elementów procesu udzielania i realizacji zamówienia publicznego – w tym czynniki związane z przygotowaniem postępowania np. odpowiedni poziom wiedzy zamawiającego w zakresie możliwości dokonania opisu przedmiotu zamówienia. Ważna jest także wiedza na temat struktury i funkcjonowania rynku właściwego dla danego przedmiotu zamówienia. Istotne są również umiejętności miękkie personelu zamawiającego, umożliwiające efektywne rozeznanie rynku np. w drodze wstępnych konsultacji rynkowych. Znaczenie ma świadomość ekonomiczna zamawiającego, dotycząca możliwości użycia dostępnych zasobów, w tym zasobów finansowych w celu realizacji założeń danego zamówienia publicznego, czy też czynniki związane z przeprowadzeniem postępowania np. transparentność i jawność postępowania. Dobór odpowiedniego trybu postępowania, umiejętności miękkie personelu zamawiającego związane z prowadzeniem trybów negocjacyjnych z pewnością korzystnie wpłyną na właściwą komunikację z wykonawcami. Ważne będą czynniki związane z realizacją umowy w sprawie zamówienia publicznego np. zarządzanie realizacją umowy, zapewnienie odpowiedniej elastyczności umowy, odpowiednie ukształtowanie kompetencji zespołu powołanego do nadzoru nad realizacją zamówienia.
W nowej pzp ustawodawca wprowadził szereg instrumentów oraz instytucji pozwalających zamawiającym zapewnienie materializacji zasady efektywności w prowadzonych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. W ramach niniejszego artykułu zostaną omówione najistotniejsze z nich, wraz ze wskazaniem wpływu na realizację przedmiotowej zasady.
Elektronizacja zamówień publicznych
Niewątpliwie elementem wpływającym na osiągnięcie efektywności procesu zakupowego jest wprowadzenie na gruncie nowej pzp obowiązkowej elektronizacji zamówień publicznych. Od 2021 r. zamawiający będą przeprowadzać postępowania i komunikować się z wykonawcami za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Wprowadzenie niebezpośredniej formy wymiany dokumentów i informacji przyczyni się do zmniejszenia kosztów związanych z koniecznością generowania oraz archiwizacji danych w formie „tradycyjnej”, tj. papierowej. Taka forma komunikacji na linii wykonawca – zamawiający bezpośrednio skraca również czas obiegu informacji, co przyczynia się również do możliwości skrócenia czasu procedowania postępowania.
Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Komisję Europejską, wprowadzenie elektronicznego procesu udzielania zamówień generuje oszczędności po stronie instytucji zamawiających sięgające nawet 20% dotychczasowych wydatków.
Obowiązek przeprowadzania analizy potrzeb zamawiającego, wstępne konsultacje rynkowe
Należy wskazać, że do wzrostu efektywności zamówień publicznych mogą przyczynić się regulacje dotyczące obowiązku przeprowadzenia analizy potrzeb zamawiającego – zgodnie z art. 83 i nast. nowej pzp. Obowiązek sporządzenia analizy potrzeb zamawiającego ma w założeniu przyczyniać się do lepszego przygotowania procesu udzielania zamówienia publicznego. Określony przez ustawodawcę wymóg stanowi wyraz zwiększenia roli etapu przygotowania zamówienia, który rzutuje bezpośrednio na wszystkie następne etapy procesu udzielenia zamówienia.
Dokonanie analizy poprzedzającej udzielenie zamówienia pozwoli również na pełniejsze wdrożenie zasad funkcjonujących na gruncie finansów publicznych. Zamawiający, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych zapewnia, że wydatki publiczne są dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Przepisy nowej pzp nie określają formy, w jakiej powinna zostać sporządzona analiza, ani terminu na jej wykonanie – opisują one jedynie pewne niezmienne elementy, które zamawiający powinien rozważyć przy sporządzaniu analizy potrzeb i wymagań. Dodatkowo analiza potrzeb i wymagań nie musi być sporządzana w postaci oddzielnego dokumentu, przygotowywanego wyłącznie w związku z dyspozycją przedmiotowego przepisu. Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami nowej pzp, zamawiający w przypadku udzielania zamówień, których wartość jest równa lub przekracza tzw. progi unijne, powinien poprzedzić wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego analizą potrzeb, która wykaże: zasadność jego udzielenia, w tym, czy nie można zaspokoić danej potrzeby zasobami własnymi, zbadanie możliwości zastosowania alternatywnych sposobów i środków zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb poprzez wskazanie możliwych wariantów, np. zamówienia zakupu usług zamiast rzeczy, czy zastąpienia zamówienia na dostawy związane z przeniesieniem własności na najem lub leasing rzeczy, lub innych dóbr, a także wykorzystania np. umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi.
W ramach analizy zamawiający powinien również:
- dokonać wstępnego oszacowania wartości przedmiotu zamówienia w przedstawionych wariantach,
- wziąć pod uwagę możliwość podziału zamówienia na części, dokonać wyboru odpowiedniego trybu udzielenia zamówienia, dostosowanego do konkretnego przedmiotu zamówienia,
- umożliwić uwzględnienie aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych zamówienia, wskazać ryzyka związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia i realizacją zamówienia.
Analiza potrzeb przeprowadzona na podstawie wytycznych ustawy wpłynie na efektywność procesu zakupowego u danego zamawiającego. Już na wczesnym etapie przygotowania postępowania umożliwi zamawiającemu stwierdzenie, czy faktycznie dana potrzeba zamawiającego powinna być zaspokojona w ramach zamówienia publicznego, czy zamawiający ma niezbędną wiedzę i kadrę dla przeprowadzenia postępowania, a następnie na realizację projektu, a przede wszystkim – czy zamawiający posiada wystarczające środki dla wykonania planowanego przedsięwzięcia.
Analiza stanowi zatem instrument, pozwalający zamawiającym podjąć decyzję o ewentualnej zmianie koncepcji sposobu udzielenia zamówienia lub całkowite odstąpienie od pomysłu jego realizacji, zanim dojdzie do wszczęcia postępowania. Powyższe pozwoli zamawiającym na uniknięcie sytuacji, w której w trakcie procedury przetargowej (lub nawet na etapie realizacji umowy) zamawiający uświadamia sobie, że zakładany model postępowania, czy przedsięwzięcia nie pozwoli na osiągnięcie zakładanych rezultatów. Analiza umożliwi zamawiającym zaoszczędzenie czasu związanego z prowadzeniem takiego postępowania, a także na uniknięcie kosztów wynagrodzeń pracowników, którym powierzono przygotowanie oraz przeprowadzenie postępowania.
Konstrukcja umowy o zamówienie publiczne
Efektywność zamówień publicznych niewątpliwie ma związek ze sposobem konstrukcji umowy w sprawie zamówienia publicznego. Przygotowany przez zamawiającego projekt umowy (poza tym, że kształtuje zakres i charakter przyszłego zamówienia) wpływa w sposób bezpośredni na decyzje wykonawców o udziale w danym postępowaniu, i rzutuje na wysokość oferowanych cen. O tym dość często zamawiający w swojej praktyce udzielania zamówień publicznych zapominają. Wygórowane kary umowne, nieproporcjonalny podział ryzyk pomiędzy strony umowy, czy też możliwość jednostronnego zakończenia umowy bez określonej przyczyny, niewątpliwie powodują, że wykonawca, dokonując kalkulacji ceny oferty, przyjmuje pewną (nierzadko sporą) rezerwę kosztów związanych właśnie z ww. okolicznościami.
Przepisy nowej ustawy przewidują zmiany w regulacjach dotyczących umów z zakresu zamówień publicznych. Jako swego rodzaju zasadę wskazuje się, że postanowienia umowy nie mogą kształtować praw i obowiązków zamawiającego i wykonawcy w sposób rażąco nieproporcjonalny do rodzaju zamówienia oraz ryzyk związanych z jego realizacją. W nowej ustawie wprost wyspecyfikowano katalog postanowień, jakie powinna mieć wzorcowa umowa, a jakie postanowienia umowne są sprzeczne, co w konsekwencji ma charakter klauzul abuzywnych.
Raport z realizacji zamówienia
Kolejnym instrumentem określonym w przepisach nowej ustawy mającym na celu zwiększenie efektywności zamówień publicznych jest obowiązek sporządzenia raportu z realizacji zamówienia.
Jego obligatoryjnymi elementami będą:
- wskazanie kwoty, którą wydatkowano na realizację zamówienia i porównanie jej z kwotą wynikającą z szacowania wartości zamówienia oraz ceną całkowitą, podaną w ofercie albo maksymalną wartością nominalną
- zobowiązania zamawiającego wynikającą z umowy, jeżeli w ofercie podano cenę jednostkową lub ceny jednostkowe,
- wskazanie okoliczności z art. 446 ust. 1 nowej pzp oraz przyczyn ich wystąpienia,
- ocena sposobu wykonania zamówienia, w tym jakości jego wykonania,
- wnioski co do ewentualnej zmiany sposobu realizacji przyszłych zamówień lub określenia przedmiotu zamówienia z uwzględnieniem celowości, gospodarności i efektywności wydatkowania środków publicznych.
Raport obowiązkowo będzie składany jeżeli:
- na realizację zamówienia wydatkowano kwotę wyższą co najmniej o 10% od wartości ceny ofertowej,
- na wykonawcę zostały nałożone kary umowne w wysokości co najmniej 10% wartości ceny ofertowej,
- wystąpiły opóźnienia w realizacji umowy przekraczające co najmniej 30 dni,
- zamawiający lub wykonawca odstąpił od umowy w całości, lub w części albo dokonał jej wypowiedzenia w całości lub w części.
Podsumowanie
Przepisy nowej pzp kładą nacisk na zwiększenie świadomości podmiotów publicznych o potrzebie podejmowania w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego działań przyczyniających się do zwiększenia efektywności procesu zakupowego. Trudno jednakże jednoznacznie przesądzić, czy wprowadzone mechanizmy rzeczywiście wpłyną na zwiększenie „efektywności” zamówień, a może będą jedynie spełniały swój cel formalnie, faktycznie powodując jedynie zwiększenie obowiązków zamawiającego. Wszystko, jak to bardzo często się dzieje, będzie zależało od samych osób stosujących nowe regulacje, ich świadomości w obszarze konieczności zwiększania efektywności publicznych procesów zakupowych.
