Przełom perspektyw finansowych to czas wzmożonego wysiłku dla podmiotów korzystających z dofinansowania z funduszy unijnych (beneficjentów). Muszą oni nie tylko wywiązać się z wszystkich zobowiązań powziętych w związku z realizacją projektów w ramach poprzedniej perspektywy (tutaj 2014-2020), ale również planować i przygotowywać się do absorpcji środków UE z nowej perspektywy finansowej.
W artykule zasygnalizowane zostaną podstawowe obowiązki beneficjentów środków unijnych, którzy uzyskali dofinansowanie do realizowanych projektów w perspektywie 2014-2020, a również przedstawiony zostanie obecny stan zaawansowania wdrożenia nowej perspektywy 2021-2027 r. Nie sposób jednocześnie nie uwzględnić powyższego bez odniesienie się do wystąpienia pandemii COVID-19.
Perspektywa 2014-2020
W styczniu 2021r. perspektywa finansowa 2014-2020 nie jest bynajmniej wspomnieniem. Okres kwalifikowalności wydatków w jej ramach upływa, zgodnie z zasadą n+3, dopiero 31 grudnia 2023r. To do tego dnia (o ile nie zostało to postanowione inaczej np. w umowie, czy decyzji o dofinansowaniu projektu) beneficjenci mogą ponosić w ramach realizowanych projektów wydatki, które z powodzeniem mogą zostać objęte wsparciem w ramach funduszy dostępnych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Przed szeregami beneficjentów jeszcze zatem wiele wyzwań związanych nie tylko z właściwą realizacji przedmiotów projektów oraz rozliczeniem ich z właściwą instytucją przyznającą środki unijne, ale również z osiągnięciem zakładanych celów projektów, w tym tych skwantyfikowanych we wskaźnikach realizacji projektów – zarówno wskaźnikach produktu, jak i rezultatu.
Trwałość projektów
Ci beneficjenci, którzy z sukcesem zrealizowali już swoje projekty w perspektywie finansowej 2014-2020 nie mogą zapominać o obowiązku zachowania trwałości projektu. Istotnych modyfikacji godzących w obowiązek zachowania trwałości projektu beneficjenci nie mogą dokonywać, co do zasady przez okres 5 lat liczonych od dnia uzyskania ostatniej płatności w ramach projektu. Chyba, że okres ten został skrócony do 3 lat, co jest jednak możliwe wyłącznie w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez przedstawicieli sektora MŚP.
Jeżeli nawet część beneficjentów pomyślnie przebrnęła już przez okres trwałości projektu, to z pola widzenia nie może im umknąć fakt, iż projekt nadal może podlegać kontroli, a okres przedawnienia, jeżeli chodzi o podstawę do odzyskania środków unijnych z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości w projekcie (w przypadkach uzyskiwania środków stanowiących pomoc publiczną) liczy sobie nawet 10 lat.
Na marginesie nie sposób nie dodać, że zanim rozpocznie się bieg okresu trwałości projektu ten podlegać będzie kontroli na zakończenie projektu, która z reguły jest bardzo szczegółowa. Przy czym fakt wcześniejszego kontrolowania projektu na etapie jego realizacji nie jest jakkolwiek okolicznością, która pozwoliłaby uniknąć kontroli na zakończenie projektu.
Jednocześnie w przypadku stwierdzenia przez właściwą instytucję przyznającą środki z funduszy UE nieprawidłowości, czy to w toku realizacji projektu, czy w okresie jego trwałości, beneficjenta będą czekać negatywne konsekwencje finansowe (korekta finansowa). Aby ich uniknąć beneficjent będzie musiał bronić swoich słusznych praw w ramach postępowania administracyjnego, a dalej postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli środki unijne objęte nieprawidłowością zostały przed jej stwierdzeniem przekazane beneficjentowi, względnie rościć o ich wypłatę w ramach postępowania cywilnego, jeżeli właściwa instytucja przyznająca środki unijne stwierdzi nieprawidłowość jeszcze przed wypłatą beneficjentowi dofinansowania do realizacji projektu.
COVID-19, a perspektywa finansowa 2014-2020
Dodatkowo znaczne trudności w realizacji projektów unijnych dofinansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 niosła (i nadal niesie) za sobą pandemia choroby zakaźnej COVID-19.
Jej wystąpienie w znacznej ilości przypadków uniemożliwiło zrealizowanie przewidzianego w dokumentacji projektów zakresu przedmiotowego, czy osiągnięcia zakładanych w projekcie celów, w tym skwantyfikowanych wskaźników realizacji projektu (wskaźników produktu, wskaźników rezultatu).
Wprowadzone rygory związane z bezpieczeństwem epidemicznym oraz sanitarnym, a również lockdown, w tym bardzo częste zmiany jego zakresu prowadziły często do przypadków, w których sporą trudnością było przewidzenie przez beneficjentów takich modyfikacji (zmian) realizowanych projektów, które pozwoliłyby zrealizować projekt i osiągnąć jego cele (po ich modyfikacji).
Ustawodawca, mając świadomość wyzwań i zagrożeń związanych z realizacją projektów w czasach pandemii COVID-19, przyjął specustawę względem tzw. „ustawy wdrożeniowej”, czyli ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020. Odnośną specustawą jest w tym przypadku ustawa z dnia 3 kwietnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19, która weszła w życie z mocą wsteczną od dnia 1 lutego 2020r.
Fakt przyjęcia specustawy z pewnością należy ocenić pozytywnie. Jej treść może budzić jednak określone wątpliwości. Z jednej strony ustawa przewiduje szereg bardzo korzystnych dla beneficjenta instytucji prawa, w tym zwłaszcza brak obowiązku zwrotu środków (kwotę korekty finansowej pokrywana jest z budżetu państwa), jeżeli nieprawidłowość w projekcie będzie miała swój związek z wystąpieniem COVID-19 (patrz art. 6 ust. 1 specustawy).
Z drugiej jednak strony, skorzystanie z preferencji, jakie niesie za sobą specustawa obwarowana jest szeregiem kumulatywnych przesłanek, które nie tylko są rygorystycznie sformułowane, ale na dodatek bywają sformułowane w sposób niejednoznaczny.
Najlepszym przykładem jest tutaj art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Beneficjent zgodnie z jego treścią nie poniesienie negatywnych skutków wystąpienia nieprawidłowości, jeżeli nieprawidłowość jest „bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19”. Od razu pojawia się tutaj wątpliwość, w jakich przypadkach mowa o „bezpośrednim” skutku oraz czym w istocie różni się skutek bezpośredni od pośredniego?
Dodatkowo beneficjent udowodnić musi właściwej instytucji przyznającej środki, że dochował należytej staranności, a mimo tego „nie był wstanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości”. W praktyce inicjatywa dowodowa beneficjenta w przedmiotowym zakresie może być wymagająca, a dodatkowo ocena, czy beneficjent będzie mógł skutecznie skorzystać z preferencji, jaką niesie za sobą art. 6 specustawy wynika z przyjętego przez właściwą instytucję przyznającą środki unijne wzorca jego postępowania (patrz art. 355 Kc).
Z pola widzenia nie może przy tym umknąć fakt, jak wygląda praktyka stosowania przepisów specustawy. Wielokrotnie beneficjentom przyszło stoczyć wielomiesięczne boje celem uznania ich słusznych praw wynikających ze specustawy. Jest to tym bardziej warte podkreślenia, bowiem nieliczne są preferencje, z których beneficjenci mogli skorzystać już z samej mocy specustawy. Bodaj najistotniejszą z nich było (co do zasady) przedłużenie termin składania wniosków o płatność o 30 dni oraz przedłużenie terminu zakończenia realizacji projektów o 90 dni (patrz art. 13 ust. 1 specustawy sprzed jej nowelizacji). Dodatkowo art. 13 ust. 2 specustawy zezwalał na dłuższe przedłużenie o ile było to zasadne.
Niestety ustawą z dnia 10 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. oraz niektórych innych ustaw art. 13 specustawy został uchylony.
COVID-19, a perspektywa 2021-2027. Na co zwrócić uwagę?
Niestety dla zainteresowanych wnioskodawców COVID-19 w sposób istotny wpłynął również na wdrażanie, a ściślej rozpoczęcie wdrażania perspektywy finansowej 2021-2027. Pandemia COVID-19 wpłynęła na opóźnienie przygotowania niezbędnych przepisów prawa, programów i zasad uzyskiwania z nich środków na realizację projektów.
Fakt wystąpienia pandemii, a przede wszystkim jej skutki doprowadziły do tego, że obok regularnej perspektywy finansowej wdrożony zostanie Instrument na Rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, z którego Polska będzie miała do dyspozycji około 57 mld euro na dotacje i pożyczki.
Zdaniem Komisji Europejskiej Instrument ten odegra kluczową rolę w łagodzeniu gospodarczych i społecznych skutków pandemii COVID-19 oraz w zapewnieniu, by europejskie gospodarki i społeczeństwa były bardziej zrównoważone, odporne i lepiej przygotowane na transformację ekologiczną i cyfrową.
Perspektywa 2021-2027. Co Nas czeka?
Obok 57 mld euro z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Rozwoju w okresie programowania 2012-2027 Polska uzyska 82 mld euro.
Obecnie trwają konsultacje społeczne Umowy Partnerstwa, która określi strategię wykorzystywania funduszy UE w obecnej perspektywie finansowej. Konsultacje rozpoczęły się 18 stycznia 2021r., a zakończą się w dniu 22 lutego 2021 r. Na gruncie unijnym oczekujemy na przyjęcie rozporządzeń. Ich drafty są już gotowe. Zostały one opublikowane już w maju 2018r. Obecnie zaś podlegają one ostatecznym uzgodnieniom.
Zaraz po konsultacjach oraz po przyjęciu ostatecznej wersji Umowy Partnerstwa (na szczeblu krajowym) sformułowane zostaną ostateczne wersje poszczególnych programów operacyjnych, w tym regionalnych programów operacyjnych. Następnie zarówno Umowę Partnerstwa, jak i programy operacyjne Polska negocjować będzie z Komisją Europejską. Ich zatwierdzenie przez Komisję Europejską pozwoli na wydatkowanie środków z nowej perspektywy finansowej 2021-2027. Prawie jednocześnie będą trwały prace nad wytycznymi wprowadzającymi szczegółowe zasady realizacji projektów oraz draftami umów i decyzji o dofinansowanie.
W ramach przyjętych w Polsce programów operacyjnych, w tym regionalnych programów operacyjnych środki z perspektywy finansowej 2021-2027 dostępne będą z następujących źródeł:
- Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), którego celem jest wzmocnienie spójności społecznej i gospodarczej UE poprzez łagodzenie dysproporcji w rozwoju europejskich regionów,
- Funduszu Spójności (FS), którego celem jest zredukowanie obecnych dysproporcji gospodarczych i społecznych, a również promowanie zrównoważonego rozwoju poprzez realizację strategicznych projektów w obszarach związanych z ochroną środowiska i transportem,
- Europejskiego Funduszu Społecznego +, którego celem jest odpowiedź na wyzwania rynku pracy i wyzwania społeczne oraz stymulowanie zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez inwestowanie w kapitał ludzki. EFS + stanowić będzie połączenie ze sobą kilku instrumentów, które w perspektywie finansowej 2014-2020 funkcjonowały oddzielnie, odpowiednio: Europejskiego Funduszu Społecznego, Inicjatywny na rzecz osób młodych (YEI),
- Europejskiego Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) oraz Europejskiego Programu na rzecz Zatrudnienia i Innowacji Społecznych (EaSI),
- Funduszu na rzecz unijnej polityki morskiej i rybołówstwa (EFMR), którego celem jest wsparcie społeczności nadmorskich,
- Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, którego celem jest łagodzenie skutków społecznych i gospodarczych związanych z transformacją energetyczną.
Zaraz po przyjęciu poszczególnych programów operacyjnych, w tym regionalnych programów operacyjnych jasne będzie w najmniejszych szczegółach jakie będą dostępne środki z perspektywy finansowej 202-2027.
Co robić w oczekiwaniu na realną dostępność środków?
Oczekując na powyższe zainteresowani absorpcją środków ewentualni wnioskodawcy nie powinni bynajmniej, póki co, pozostać bezczynni. Z pewnością powinni oni przygotowywać plany związane z absorpcją środków, w tym ustalać najistotniejsze potrzeby i problemy, które zniwelować, czy zaspokoić powinny środki z UE.
Jednocześnie powinni oni bacznie obserwować zmieniające się przepisy prawa, a to z dwóch istotnych powodów. Po pierwsze krajowy ustawodawca dostosowuje już przepisy pod absorpcję środków z nowej perspektywy finansowje 2021-2027 (w tym zakresie należy przytoczyć ustawę z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw). Po drugie zaś, błędy związane ze stosowaniem nowo obowiązujących przepisów prawa posiadają wielokrotnie negatywny skutek finansowy dla beneficjentów. W tym kontekście mowa zwłaszcza o nowej ustawie Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019r., która weszła w życie od 1 stycznia br. Jest to w całości nowy i bardzo obszerny akt prawny, który wprowadza bardzo wiele nowych instytucji do polskiego systemu zamówień publicznych. Prawidłowe stosowanie przepisów tejże ustawy jest kluczowym zagadnieniem towarzyszącym wydatkowaniu środków unijnych z ramach perspektywy finansowej 2021-2027.
