Wywiad z Andrzejem Malinowskim, Prezydentem PRACODAWCÓW RP
Nowe prawo zamówień publicznych. Jak wyglądał proces legislacyjny z perspektywy Pracodawców RP?
Łukasz Laszczyński: Od początku obecnego roku w zamówieniach publicznych obowiązuje nowa ustawa. Ustawa z dnia 11 września 2019 r. zastąpiła akt prawny, który na przestrzeni jego obowiązywania był wielokrotnie zmieniany, co przyczyniło się do utraty jego spójności. Pracodawcy RP aktywnie uczestniczyli w procesie konsultacji nowej ustawy. Czego dotyczyły Państwa główne uwagi na etapie tworzenia nowego Prawa zamówień publicznych?
Andrzej Malinowski: Nasi eksperci doradzali zarówno gdy dyskutowane były założenia przyszłej ustawy, jak i też w trakcie bezpośrednich prac dotyczących obecnej regulacji. Istotną rolę odegrał tu doraźny Zespół RDS ds. Zamówień publicznych.
Priorytetem było wdrożenie i zapewnienie partnerskiego, gospodarczo uzasadnionego podejścia do udzielania zamówień. Dotychczasowa praktyka zamówień publicznych to faktyczna, ekonomiczna i prawna, dominacja zamawiającego nad wykonawcami. W rękach zamawiającego są wszystkie narzędzia oraz instrumenty prawne do wykorzystania w zamówieniu publicznym. Zamawiający korzystają z tych środków w różny sposób. W wielu przypadkach nadmierna asekuracja zamawiającego powoduje, że dla Wykonawcy realizacja zamówienia stanowi ogromne ryzyko finansowe i prawne.
Szereg uwag kierowanych na etapie prac nad ustawą zostało dostrzeżonych przez stronę rządową. Jednak nie wszystkie sugestie znalazły odzwierciedlenie w ostatecznym brzmieniu nowych przepisów. Postulowaliśmy na przykład wprowadzenie większej ochrony dla obu stron realizowanego zamówienia. W zamówieniach nie chodzi o to, aby jedna strona wykorzystywała drugą, albo realizowała zamówienie poniżej kosztów. Celem zamówień publicznych jest dostarczenie zamawiającemu produktu, który będzie w możliwie pełny sposób spełniać jego oczekiwania, z uwzględnieniem zasad efektywności, funkcjonalności, innowacyjności, po możliwie najlepszej cenie. Przy realizacji zamówienia strony powinny mieć na uwadze normalne, występujące przy każdej umowie, okoliczności i fakty gospodarcze i prawne. Proponowaliśmy między innymi wprowadzenie mechanizmów, które umożliwią weryfikację rażąco niskiej ceny. To ból głowy wszystkich zainteresowanych stron. W praktyce nieuczciwy wykonawca, który zaniża cenę, może w dowolny sposób uzasadniać swoją cenę względem zamawiającego, a pozostali Wykonawcy – często i Zamawiający, a nawet KIO – pozostają bezsilni wobec takiego stanu rzeczy. To także dostosowanie umowy o zamówienie publiczne do zmian, które mają miejsce na rynku pracy czy surowców i materiałów niezbędnych do jego realizacji. Dotyczy to wielu branż i powoduje szereg problemów – generuje ryzyka, które nierzadko kończą się w bardzo niekorzystny sposób dla Wykonawcy. Istotne jest również określenie limitów kar umownych nakładanych na Wykonawców.
Uwagi ze strony Pracodawców RP, a finalny kształt nowego aktu prawnego
Łukasz Laszczyński: Czy uwagi zgłaszane przez Pracodawców RP w toku konsultacji nowego Prawa zamówień publicznych i formułowane oczekiwania znalazły się w tekście ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych?
Andrzej Malinowski: Niestety nie wszystkie z naszych uwag i propozycji znalazły się w ostatecznych przepisach. Tak więc sukces jest połowiczny. Szkoda! Prawdopodobnie strona rządowa uwzględniła również głosy Zamawiających.
Rynek zamówień publicznych w Polsce. Elitarny klub, czy powszechnie dostępny rynek?
Łukasz Laszczyński: Rynek zamówień publicznych w Polsce to wartość blisko 200 mld złotych (według danych UZP za 2019 r.). Zamówienia publiczne są istotnym narzędziem wpływania sektora publicznego na gospodarkę. Jednak od wielu już lat obserwujemy w systemie zamówień publicznych w Polsce niezmiennie te same zjawiska świadczące, chociażby o stosunkowo małej konkurencyjności tego rynku. Wspomnieć tutaj można niezmienną dominację trybu przetargu nieograniczonego (w 2020 r. w 99,42% przetargów w Polsce wszczynano z zastosowaniem trybu przetargu nieograniczonego), czy stale znikome zainteresowanie trybami umożliwiającymi dokonywanie zakupów innowacyjnych dostaw i usług (w 2020 r. w trybie dialogu konkurencyjnego prowadzono zaledwie 0,06% postępowań, zaś w trybie partnerstwa innowacyjnego 0,01% postępowań). Prawdziwą wisienką na torcie niech będzie fakt, że w przypadku zamówień ogłaszanych w BZP, a więc o wartościach poniżej progów unijnych, w 2019 r. średnia liczba składanych ofert wyniosła 2,42 (!). Czy zatem rynek zamówień publicznych w Polsce możemy porównać bardziej do zamkniętego, elitarnego klubu, a nie rynku o powszechnej dostępności?
Andrzej Malinowski: Chyba tak. W pewnym zakresie rynek zamówień publicznych w Polsce może być postrzegany jako klub. Dla większości zamówień wpływa zaledwie jedna oferta. Jest także wiele przetargów, dla których brak ofert. W niektórych branżach mamy do czynienia z tymi samymi kontrahentami. Pewnie dlatego, że postępowania przetargowe obarczone są ogromnym ryzykiem. Na to mogą sobie pozwolić nieliczni. W rezultacie, szczególnie w zakresie dużych zamówień, dominują oferty składane przez duże i bardzo duże przedsiębiorstwa. Firmy małe i średnie mogą uczestniczyć w zamówieniach publicznych często tylko jako podwykonawcy lub nawet sub-podwykonawcy. Nie jest to korzystne z punktu widzenia interesów poszczególnych branż ani gospodarki w ogóle.
Bariery dla Wykonawców w zamówieniach publicznych
Łukasz Laszczyński: Gdzie z punktu widzenia pozycji przedsiębiorców (Wykonawców) definiuje Pan główne bariery w procesie ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego?
Andrzej Malinowski: Główne bariery w procesie zamówień publicznych to ryzyka prawne i gospodarcze. Są one w dużej mierze przerzucane na Wykonawców. Znaczna część firm stara się uwzględniać te ryzyka w cenie ofertowej. Koniec końców odbija to się negatywnie na Zamawiających, a koszty tego ponoszone są przez nas wszystkich.
Ogromną bolączką zamówień publicznych jest także brak, szeroko rozpowszechnionych, dobrych praktyk, wypracowanych w poszczególnych branżach. Stanowią one tzw. soft law. W wielu krajach Unii Europejskiej są niezbędnym uzupełnieniem prawa zamówień publicznych. Akt ustawowy nie może bowiem, a nawet nie powinien, regulować wszystkich aspektów zamówienia. Z drugiej strony Zamawiający powinni mieć możliwość oparcia się w konstruowaniu zamówienia na pewnych określonych wzorcach. W ten sposób następuje profesjonalizacja zamówień publicznych, a jednocześnie zamawiający unikają zarzutów o tendencyjność w konstruowaniu przetargu. Niestety do tej pory dobre praktyki w Polsce nie rozwinęły się. Mam jednak nadzieję, że nowe przepisy, które do tego bardzo zachęcają, zmienią tę sytuację.
Czy nowe Prawo zamówień publicznych trzeba zmieniać?
Łukasz Laszczyński: Prezes Urzędu Zamówień Publicznych Pan Hubert Nowak w wywiadzie udzielonym dla www.przetargowa.pl wskazał, że „ […] kształt regulacji dotyczących zamówień publicznych nie jest zamknięty […]” i, że „[…] wszyscy mamy świadomość, że te rozwiązania legislacyjne i elektronizacyjne mogą nie być od razu idealne, wiele z nich jest nowych, kształtujących od nowa nasze przyzwyczajenia zamówieniowe. Dopiero wtedy jak sprawdzimy je w gospodarczej rzeczywistości, jak się w niej zaadoptują, będziemy wiedzieli, czy były wystarczające, czy może konieczna jest pewna korekta […]”. Zatem nawet w świadomości przedstawiciela Urzędu – regulatora systemu, jest głęboko zakorzeniona potrzeba zmiany przepisów Prawa zamówień publicznych po dokonaniu ewaluacji towarzyszącej pierwszemu okresowi jego stosowania. Czy już dziś widzi Pan konieczność dokonania zmian, które są w stanie otworzyć bardziej system zamówień publicznych dla przedsiębiorców?
Andrzej Malinowski: Trudno jest oceniać skuteczność ustawy po trzech miesiącach jej funkcjonowania. Z całą pewnością będziemy dalej zachęcać Urząd Zamówień Publicznych, ale również Zamawiających, do rozwiązań zgodnie z zasadą „best value for money”. Innymi słowy, za środki publiczne powinny być dostarczane możliwie najlepsze, najbardziej sprawdzone i uniwersalne rozwiązania, produkty oraz roboty budowlane, z poszanowaniem uczciwej konkurencji. To powinien być priorytet przy wszystkich decyzjach dotyczących organizowania zamówień publicznych. Również przy decyzjach – które niestety pojawiają się coraz częściej – udzielania zamówień z pominięciem procedur konkurencyjnych. Warto pamiętać, iż wyłączenie procedury przy wydatkowaniu środków publicznych powinno być traktowane jako wyjątek. Chcielibyśmy, aby zamówienia publiczne postrzegać jako forum partnerskiego, kooperacyjnego wydatkowania środków publicznych. Mam nadzieję, iż Urząd Zamówień Publicznych i strona rządowa pozostaną otwarte na sygnały płynące na bieżąco od nas i z rynku.
Łukasz Laszczyński: Dziękuję bardzo za rozmowę.
Pracodawcy RP, najstarsza i największa organizacja pracodawców w Polsce, skupiająca ponad 19 000 przedsiębiorstw, zatrudniających przeszło 5 milionów pracowników, objęli swoim Patronatem II Kongres Zamówień Publicznych OnLine, który odbędzie się 16.04 w godz. 09.00 – 16.00. Prezydent Pracodawców RP Pan Andrzej Malinowski będzie uczestniczył w podsumowaniu tego wydarzenia.
Zapraszamy do rejestracji na stronie www.kongrespzp.pl
