W dniu 25 lutego Sąd Najwyższy podjął istotną dla uczestników rynku zamówień publicznych w Polsce uchwałę. Rozstrzygnięcie jest istotne nie tylko z punktu widzenia zamawiających, ale przede wszystkim wykonawców, gdyż wskazuje na możliwość żądania odszkodowania bez rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej.
Odpowiedzialność odszkodowawcza Zamawiającego w prawie europejskim
Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej Zamawiającego z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie jest zagadnieniem nowym i nieznanym systemowi zamówień publicznych. Została ona uregulowana w Dyrektywie 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 335/31 z dnia 20.12.2007). W jej części regulacyjnej w art. 2 ust. 1 zostały wskazane ogólne wymogi dotyczące procedur odwoławczych. Jak wynika z powyższego przepisu (art. 2 ust. 1 lit. c) Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie do procedur odwoławczych określonych w art. 1 odpowiednich środków obejmujących prawo do przyznania odszkodowania podmiotom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia.
Krajowy system zamówień publicznych nie przewiduje szczególnej drogi dla dochodzenia odszkodowań, których źródłem są niezgodne z prawem działania podmiotów zamawiających, choć taka możliwość została dopuszczona na mocy wspomnianej wyżej Dyrektywy. Ten sam art. 2 w ust. 6 i 7 zdanie 2 wskazuje, że: Państwa członkowskie mogą przewidzieć, że w przypadku gdy wystąpiono z roszczeniem o odszkodowanie w związku z bezprawnie podjętą decyzją, przedmiotowa decyzja musi być uprzednio uchylona przez organ mający niezbędne uprawnienia oraz, że: Ponadto z wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja musi zostać uchylona przed przyznaniem odszkodowania, państwo członkowskie może przewidzieć, że po zawarciu umowy zgodnie z art. 1 ust. 5, ust. 3 niniejszego artykułu lub art. 2a–2f uprawnienia organu odpowiedzialnego za procedury odwoławcze są ograniczone do przyznawania odszkodowań wszelkim podmiotom, które poniosły szkodę w wyniku naruszenia.
Rozstrzygniecie Sądu Najwyższego dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej
Regulacjami tymi kierował się zapewne Sąd Najwyższy wydając omawiane orzeczenie w postaci uchwały z dnia 25 lutego 2021 r. (sygn. akt III CZP 16/20). Aby jednak poznać intencje jakie legły u podstaw tego orzeczenia potrzebna będzie szczegółowa analiza jego uzasadnienia.
W ramach sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt III CZP 16/20 Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 lutego 2020 r. w odpowiedzi na następujące pytanie: Czy dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1843) wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej? wskazał, że:
Dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1843) nie wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej.
Uchwała ta de facto uzupełnia lukę prawną, jaka istnieje od momentu obowiązywania dyrektyw odwoławczych 89/665/EWG i 92/13/EWG (zmienionych w roku 2007) zobowiązujących państwa członkowskie do przyjęcia odpowiednich środków obejmujących m. in. prawo do przyznania odszkodowania wykonawcom, którzy doznali uszczerbku w wyniku naruszenia prawa przez zamawiającego.
W krajowym porządku prawnym odnoszącym się do systemu zamówień publicznych brak było bowiem odrębnych instrumentów regulujących tę kwestię. Stąd też możliwość taka istniała w drodze odszkodowawczego powództwa cywilnego realizowanego na zasadach ogólnych jednakże niejednokrotnie sądy w ramach takiego powództwa warunkowały jego uwzględnienie uprzednim rozstrzygnięciem środków ochrony prawnej wnoszonych w ramach systemu zamówień publicznych.
W przypadku powyższej uchwały takie warunkowanie rozstrzygnięcia zostało ocenione w sposób negatywny przez Sąd Najwyższy. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że możliwość dochodzenia odszkodowania występuje m.in., gdy zamawiający udzielił zamówienia poza ustawą, wykonawca powziął informację o naruszeniu prawa po udzieleniu zamówienia, wystąpiła sytuacja, gdy zamawiający uchyla się od zawarcia umowy z wykonawcą oraz zamawiający nie wykonuje orzeczenia Izby lub sądu, jak również w przypadku gdy zamawiający mimo uwzględnienia odwołania, nie wykonał żądań odwołania. Ta ostatnia sytuacja stanowiła podstawę wydania powyższej uchwały w procesie odszkodowawczym skierowanym przeciwko podmiotowi zamawiającemu.
Znaczenie rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego dla systemu zamówień publicznych
Choć omawiane orzeczenie jest wiążące w sprawie, w której zostało wydane może ono stanowić istotną wskazówkę w innych tego typu sprawach. Uchwała otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania od zamawiających pomimo zaniechania skorzystania przez wykonawcę z drogi odwoławczej i skargowej w ramach środków ochrony prawnej ujętych w pzp.
Kwestią otwartą pozostaje nadal możliwość dochodzenia odszkodowania w sprawach, w których orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej jest niekorzystne dla wykonawcy i ten ostatni zrezygnował z wniesienia skargi.
Czy wówczas, mimo faktu, iż orzeczenie Izby nie wiąże sądu w sporze odszkodowawczym, jak również w związku z zasadą bezpośredniości postępowania cywilnego i braku związania w sprawach o odmiennej materii i przedmiocie, sąd rozpoznający pozew o odszkodowanie będzie zmuszony do merytorycznego rozpoznania zarzutów, stwierdzenia naruszenia prawa przez zamawiającego i w konsekwencji do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego.
Z pewnością należy wskazać, iż w tym zakresie wymagana jest ingerencja ustawodawcy i wdrożenie specyficznych rozwiązań systemowych, które umożliwią dochodzenie odszkodowania już na etapie skargi do sądu okręgowego wniesionej na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Na obecnym etapie w tym zakresie pojawia się więcej pytań niż odpowiedzi w zakresie dochodzenia takich roszczeń.
Z punktu widzenia pewności prawa i ekonomiki procesowej pożądane jest, aby w pierwszej kolejności roszczenie odszkodowawcze było rozpoznawane przez sąd zamówień publicznych w ramach środków ochrony prawnej.
Dopiero brak możliwości skorzystania ze środków ochrony prawnej, które daje pzp, stanowiłoby podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wprost do sądu w postępowaniu cywilnym.
