Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych okiem prawnika. Komentarz Joanny Marczewskiej do wyników ankiety Urzędu Zamówień Publicznych

Urząd Zamówień Publicznych zaprezentował wyniki ankiety dotyczącej profesjonalizacji kadr w zamówieniach publicznych oraz dokument prezentujący aktualne i planowane działania Urzędu wspierające profesjonalizację kadr. W badaniu udział wzięło 825 osób. Ankietę dla zamawiających wypełniły 763 osoby, a dla wykonawców 62. W ankiecie zamawiający i wykonawcy zostali zapytani m.in. o staż pracy w zamówieniach publicznych, preferowane formy wsparcia, oczekiwany zakres tematyczny działań edukacyjnych, czy udział w szkoleniach i studiach podyplomowych.

Jednym z najważniejszych tematów w Naszym serwisie są LUDZIE. Zagadnienie profesjonalnych kadr w systemie zamówień publicznych uważamy za kluczowe dla rozwoju systemu w Polsce oraz efektywności procesów zakupowych w sektorze publicznym. Otwieramy zatem dyskusję na temat wyników ankiety i problematyki profesjonalizacji kadr w zamówieniach publicznych. O komentarz poprosiliśmy Panią Joannę Marczewską, doświadczonego prawnika z ponad dziesięcioletnim doświadczeniem w obszarze zamówień publicznych.

Korzystna ocena działań Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych

Badanie przeprowadzone przez Urząd Zamówień Publicznych w obszarze profesjonalizacji kadr przypomina, że Prezes UZP jako organ centralnej administracji realizuje nie tylko kompetencje związane z szeroko pojętą obsługą zamówień publicznych, ale również zajmuje się zagadnieniami o wymiarze systemowym. Sprawy poruszone w badaniu, dotyczące poziomu kwalifikacji i przygotowania kadry zajmującej się zamówieniami publicznymi nie były dotąd systemowo badane, stąd optymizmem napawa działanie UZP w tym kierunku.

Zgodnie z art. 154 pzp Prezes Urzędu w szczególności opracowuje programy szkoleń, organizuje oraz inspiruje szkolenia z zakresu zamówień publicznych, jak również upowszechnia zasady etyki zawodowej osób wykonujących zadania w systemie zamówień publicznych oraz dokonuje analiz funkcjonowania systemu. Przeprowadzone badanie wpisuje się więc w ten obszar działalności Prezesa UZP i można jedynie wyrazić życzenie, aby opracowania tego typu były wykonywane regularnie. Powroty do takiej ankiety są w stanie z pewnością pokazać ewentualne zmiany w problematyce objętej badaniem.

Edukacja na pierwszym miejscu

Przechodząc do analizy badania wśród zamawiających, można sformułować ogólny wniosek, że wynika z niego, iż kadra tzw. „zamówieniowców” jest wystarczająco wykształcona i doświadczona. Ponad 60% ankietowanych posiada ponad 10 letnie doświadczenie w tym obszarze, a ponad 20% respondentów deklaruje doświadczenie w przedziale od 5 do 10 lat. Ważne jest przy tym, że ponad 70% ankietowanych pełni funkcję pracownika merytorycznego zajmującego się zamówieniami a jedynie 27% funkcje kierownicze. Wobec tego, osoby podejmujące na co dzień czynności i prowadzące bezpośrednio postępowanie są ekspertami z dużym doświadczeniem. Ten stan rzeczy jest oczywiście w znacznej mierze zasługą samej kadry, jej starań oraz świadomości konieczności ciągłej aktualizacji swojej wiedzy.

Oprócz dużego doświadczenia ankietowane osoby posiadają również w znakomitej większości wykształcenie wyższe, przy czym 27% to wykształcenie administracyjne, 24% ekonomiczne, 16% prawnicze, 17% inżynieryjne.

Między otwartością na zmiany, a przyzwyczajeniami

Wskazane dane prowokują jednak pytanie, czy w obliczu tak dynamicznie zmieniających się przepisów oraz postępu technologicznego i cywilizacyjnego posiadanie wykształcenia wyższego i wieloletniego doświadczenia jest gwarantem sukcesu? Z jednej strony trudno wyobrazić sobie, aby postępowania o zamówienia publiczne były prowadzone przez osoby bez takich kwalifikacji, jednak same w sobie nie są one już wystarczające.

Praktyka pokazuje, że w obliczu nowych regulacji, które zaczynają być stosowane i dla których nie jest jeszcze wypracowane orzecznictwo pracownicy zamawiającego mają często obawy przed podejmowaniem działania w inny niż ustalony dotychczas sposób. Dość popularną odpowiedzią jest w takich sytuacjach powoływanie się na to, że w danej instytucji przyjęta jest określona praktyka. Dostrzega się, że zamawiający nieufnie podchodzą do nowych przepisów.

W celu  zobrazowania problemu, można powołać przykład związany z koniecznością zwrotu wadium wszystkim wykonawcom poza tym, którego oferta jest najkorzystniejsza. Długi czas pokutowało przekonanie, że wadium nie można oddać po wyborze oferty nikomu, do czasu podpisania umowy, pomimo że znowelizowane przepisy były w tym zakresie jednoznaczne i wręcz nakazywały zwrot wadium.

Jedyną odpowiedzią, którą wykonawca wówczas otrzymywał było stwierdzenie, że „taka jest u nas praktyka”. Powodowało to oczywiste niezadowolenie wykonawców. Nie ma co się jednak dziwić zamawiającym. Z jednej strony są to osoby o wielkim obciążeniu pracą. Tajemnicą poliszynela jest, że zamówieniowcy działają pod ogromną presją czasu i jeden etat często nie wystarcza do rzetelnego zajęcia się określonymi postępowaniami przypisanymi danej osobie. Z drugiej strony pracownik prowadzący postępowanie ma nad sobą widmo wielu różnych kontroli oraz ryzyko, że wykonawca wniesie odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, która zrewiduje podjęte rozstrzygnięcia.

Do tego dochodzi jeszcze napięcie generowane przez kierownictwo jednostki związane z terminowym i efektywnym realizowaniem zadań. Presja wywierana na pracownika zamówień z każdej strony nie sprzyja atmosferze nauki i pogłębiania swojej wiedzy.

Z mojej obserwacji wynika, że osoby te mają do wyboru – albo w ogóle nie rozwijać się z powodu braku czasu, albo dokształcać się kosztem swojego czasu prywatnego, co najczęściej ma miejsce. Aktualizacja wiedzy jest natomiast warunkiem koniecznym do rzetelnego wykonywania swojej pracy przez zamówieniowców. Obecnie dostępnych jest wiele szkoleń, w których jak wynika z ankiety korzystają pracownicy zamawiającego. Jednak otwarte pozostaje pytanie o poziom tych szkoleń oraz wartość, którą one dają.

Czy udział w szkoleniach jest wystarczający?

Rozwój zawodowy to nie tylko szkolenia. Z badania wynika, że respondenci regularnie w nich uczestniczą (ponad 70%). Znamienne jest, że ponad 70% osób wskazało jako preferowaną formę wsparcia wzorcowe dokumenty i przykłady dobrych praktyk, 58% wskazało rekomendacje i wytyczne. Odsetek osób oczekujących tradycyjnych szkoleń był niższy i wynosił jedynie 53%.

Wniosek jest jeden – profesjonalizacja kadry powinna iść w kierunku udoskonalania praktyki. Oczywiście tradycyjne działania edukacyjne są niezbędne, jednak w mojej ocenie UZP w ramach swoich kompetencji powinien położyć nacisk bardziej na wsparcie w obszarze stosowania przepisów o zamówieniach publicznych.

Wydaje się, że dobrym pomysłem byłoby prezentowanie przez UZP pozytywnych wyników kontroli, w których zdaniem UZP sprostano wymogom dotyczącym określania kryteriów oceny ofert, ustanowienia warunków udziału w postępowaniu lub w sposób prawidłowy sformułowano klauzule umowne. Takie przykłady powinny być przekazywane przez UZP nie tylko w formie szkoleń, ale również w formie warsztatów tematycznych w mniejszych grupach przy udziale różnych ekspertów o wiedzy szerszej aniżeli prawo zamówień publicznych.

Przykładem może być kwestia, co do której respondenci wyrazili oczekiwanie poszerzenia swojej wiedzy w najwyższym procencie, a mianowicie w zakresie elektronizacji. Konieczne wydaje się nie tylko odsyłanie do rozporządzenia EIDAS, czy ustawy o informatyzacji, co obecnie ma miejsce w opiniach UZP, ale przede wszystkim pokazywanie w jaki sposób technicznie radzić sobie z procedurą elektroniczną, z jakich narzędzi korzystać, jak prowadzić proces walidacji, jak archiwizować dokumenty i jak zapewnić bezpieczeństwo całego systemu.

Pytanie dotyczące obszarów, w których osoby chciałyby poprawić wiedzę nakierowuje również na priorytety tych osób i sposób podejścia do zamówień. Dla zamówieniowca, który jest osobą odpowiedzialną za procedurę, ważne jest to w jaki sposób przygotować dokumentację postępowania, zapisy umowy, e-fakturowanie, zakres dotyczący danych osobowych i praw autorskich.

Z badania wynika, że kwestią mniej istotną jest dla pracownika aspekt polityki zakupowej jak np. strategie zakupowe, analizy jakościowe i ryzyka, wskaźniki efektywności czy zarządzanie projektami. To pokazuje, że oprócz pracowników merytorycznych, objętych badaniem powinno się ponadto postawić na wzrost kompetencji i świadomości u decydentów w danej instytucji. To nie zamówieniowcy, a kierownicy jednostek powinni realizować politykę zakupową, która od 2021 wprost wpisana jest w nowej pzp.

Co ciekawe, z ankiety wynika, że zainteresowaniem respondentów nie cieszyła się kwestia zagrożeń korupcyjnych i innych przestępstw związanych z zamówieniami. Pytanie brzmi czy wynika to z faktu, iż nie ma świadomości odpowiedzialności prawnokarnej wśród uczestników badania czy też mają oni wystarczający poziom wiedzy na ten temat? W mojej ocenie zjawiska korupcyjne i inne są na tyle mało powszechne, że respondenci nie stykają się z tym obszarem w codziennej pracy i być może z tego powodu nie odczuwają potrzeby pogłębiania swojej wiedzy. Jednak nie zmienia to faktu, że każda osoba zajmująca się wydatkowaniem środków publicznych powinna w mojej ocenie być regularnie kształcona w tym kierunku. Wynika to z faktu, że nieświadomość przepisów karnych może powodować niefrasobliwe zachowania, które z kolei „odbiją się” osobistą odpowiedzialnością danego pracownika i uszczerbkiem interesu publicznego.

Jak tę rzeczywistość widzą wykonawcy?

Z kolei analiza badania wykonanego wśród wykonawców wskazuje, że wykonawcy oceniają współpracę z zamawiającymi średnio na ocenę dostateczną. Największy problem zdaniem wykonawców wynika z braku precyzji zamawiającego, jak i nieelastycznego podejścia. Wydaje się, że stanowi to niejako potwierdzenie tezy postawionej na wstępie, że pracownikom zamawiającego brakuje dobrych praktyk. Osoby te mają bowiem wykształcenie i znają wprawdzie ustawę jednak zarówno w dokumentach postępowaniach, jak i w odpowiedziach, czy wezwaniach powielają znane, często ustawowe zapisy nie mając śmiałości formułować treści w sposób zindywidualizowany.

Wynika to zapewne z przyjętej w danej instytucji praktyki, jak i z obawy przed organami kontroli i KIO. Gdyby natomiast osoby te zapoznawały się regularnie z przykładami pozytywnie ocenianymi wówczas ich praca byłaby nie tylko łatwiejsza dla nich, ale również bardziej użyteczna i efektywna.

Obszary do rozwoju zamawiających, które najczęściej wskazywane były przez respondentów – wykonawców, są przejawem podejścia biznesowego do zamówień publicznych. Wykonawcy postulowali poszerzenie znajomości zasad zarządzania projektami, znajomości analizy ekonomicznej czy analizy ryzyka. Powołane aspekty rozwoju są przejawem innej optyki wykonawców – bardziej biznesowej aniżeli urzędniczej. Faktycznie, w relacjach pomiędzy przedsiębiorstwami prywatnymi trudno obecnie prowadzić wysokokosztowe i długofalowe inwestycje bez wiedzy na temat zarządzania projektami, czy umiejętności analitycznych. Sektor publiczny powinien czerpać w tym zakresie doświadczenia z sektora prywatnego.


Szybki dostęp do artykułów z serii „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych”:

Współautorzy serii artykułów „Profesjonalizacja kard zamówień publicznych„.

  • prawnik, specjalizuje się w dziedzinie zamówień publicznych, posiada ponad 10 -letnie doświadczenie, doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji Uczelni Łazarskiego, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS oraz podyplomowego studium zamówień publicznych Szkoły Głównej Handlowej, członek Polskiego Stowarzyszenia Zamówień Publicznych.

Posłuchaj

To Cię może zainteresować

Najpopularniejsze

Polityka Zakupowa Państwa. Kto faktycznie odpowiada za jej realizację?

Obowiązek przygotowania projektu Polityki zakupowej państwa wynika z art. 21 ustawy z dnia 11 września 2019 Prawo zamówień publicznych (dalej pzp). Na mocy art....

Raport dotyczący wpływu działań upowszechniających wiedzę z obszaru zarządzania zakupami

Raport został przygotowany dzięki współpracy między Wydziałem Inżynierii Zarządzania Politechniki Poznańskiej i Open Nexus. Celem jednego z badań jest monitorowanie oceny wpływu działalnościpopularyzatorskiej z obszaru...

Wadium od A do Z – jak zwiększyć szanse wygrania przetargu?

Na tytułowe pytanie dotyczące wadium najprościej można odpowiedzieć, że najłatwiej zwiększyć te szanse startując w większej liczbie przetargów. I w tym miejscu w zasadzie...

PRZETARGowa pl - Czasopismo Prawo Zamówień Publicznych