Obowiązek przygotowania projektu Polityki zakupowej państwa wynika z art. 21 ustawy z dnia 11 września 2019 Prawo zamówień publicznych (dalej pzp). Na mocy art. 21 ust. 5 pzp za przygotowanie i przedłożenie projektu Polityki zakupowej państwa, a także za koordynację jej realizacji odpowiada Minister właściwy do spraw gospodarki.
Polityka zakupowa państwa jest to dokument strategiczny opracowywany raz na 4 lata. Zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2020) pierwsza Polityka zakupowa państwa powinna zostać uchwalona do dnia 31 grudnia 2021 r., a jej obecny projekt dostępny pod adresem: https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/konsultacje-publiczne-polityki-zakupowej-panstwa
Cel wprowadzenia Polityki zakupowej państwa
Polityka zakupowa państwa musi odpowiadać celom wyznaczonym w Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) zwaną dalej „SOR”, która weszła w życie 15 marca 2017 r.
Adresaci Polityki zakupowej państwa
Adresatami Polityki zakupowej państwa są organy administracji rządowej, które poprzez swoją działalność powinny nadawać właściwy kierunek krokom podjętym przez uczestników rynku, zgodne z jej celami.
Realizacja założeń Polityki zakupowej państwa
Według projektu Polityki zakupowej państwa, kluczową rolę w wykonywaniu jej założeń pełni Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (Prezes UZP), jako organ administracji rządowej, właściwy w sprawach zamówień publicznych. Prezes UZP będzie odpowiedzialny m.in. za profesjonalizację kadr w ramach priorytetu Profesjonalizacja zamówień publicznych na stworzonej przez ministra do spraw gospodarki Platformie internetowej. Platforma internetowa, zgodnie z projektem Polityki zakupowej państwa będzie repozytorium wiedzy, w której znajdą się analizy, rekomendacje, dobre praktyki, przykładowe kryteria oceny ofert. Przy jej wykorzystaniu będzie możliwy również dostęp do orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, sądu zamówień publicznych i sądów powszechnych, Sądu Najwyższego i TSUE.
Platforma adresowana będzie do wszystkich uczestników rynku zamówień publicznych, tj. pracowników komórek właściwych ds. zamówień publicznych zamawiającego, wykonawców i działów zamówień publicznych przedsiębiorstw oraz pracowników organów kontroli i innych zainteresowanych. Platforma powstanie do 2024 r.
Do zapewnienia, w możliwie najszerszym zakresie, realizacji zaleceń i zobowiązań wynikających z polityki zakupowej państwa, zobowiązani są również kierownicy jednostek administracji rządowej. To właśnie kierownicy zamawiającego budując swój zespół zakupowy będą zobowiązani do wpisywania go w kontekst swojej działalności (priorytet: profesjonalizacja – obszar: Struktura) i odpowiednio do tego przyjętej strategii zakupowej. Kierownicy zamawiających będą zobowiązani do podejmowania działań własnych zmierzających do budowania i doskonalenia potencjału kadrowego. Będą także odpowiedzialni za tworzenie dogodnych warunków dla MŚP w ramach zamówień publicznych – na gruncie poszczególnych procesów zakupowych. Rolą kierowników zamawiających będzie również podejmowanie ryzyka w związku z udzielaniem innowacyjnych zamówień, które są jednym z priorytetów Polityki zakupowej państwa.
Wzmocnienie roli Centrum Obsługi Administracji Rządowej (COAR)
Projekt Polityki Zakupowej sugeruje także, na etapie planowania i przygotowania zamówień, wzmocnienie roli Centrum Obsługi Administracji Rządowej (COAR), będącej instytucją gospodarki budżetowej, podlegającą Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który został wyznaczony jako centralny zamawiający dla jednostek administracji rządowej w drodze zarządzenia Prezesa Rady Ministrów.
Rekomendowane jest rozszerzenie katalogu informacji, jakie są zbierane przez COAR, dotyczących proponowanych warunków udziału w postępowaniu, jak i kryteriów oceny ofert. Dodatkowo COAR będzie zobowiązany do każdorazowego rozważenia uwzględnienie aspektów zielonych, społecznych i innowacyjnych do przygotowywanych zamówień.
Rola Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP)
Projekt Polityki Zakupowej zobowiązał także jednostkę podległą Ministrowi do spraw gospodarki – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), w porozumieniu z resortem właściwym ds. ochrony środowiska do propagowania korzyści dla przedsiębiorców wynikających z wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego. Z kolei PARP we współpracy z Ministrem do spraw gospodarki jest odpowiedzialny za stworzenie na Platformie internetowej, która zostanie zrealizowana w ramach priorytetu Profesjonalizacja zamówień publicznych, modułu dedykowanego MŚP oraz uwzględnienia w działalności edukacyjnej i promocyjnej kierowanej do MŚP kwestii udziału w zamówieniach organizacji międzynarodowych (w powołanym przez Ministra ds. gospodarki Zespole ds. Zamówień publicznych organizacji międzynarodowych).
Dodatkowe obowiązki Polskiego Komitetu Normalizacyjnego
Kolejnym podmiotem, któremu nałożono nowe obowiązki w projekcie Polityki zakupowej państwa jest Polski Komitet Normalizacyjny, któremu nakazuje się propagować wykorzystanie norm w zamówieniach publicznych m.in. poprzez zamieszczanie swoich rekomendacji na platformie internetowej.
Wsparcie ze strony Ministerstwa Zdrowia
Następnie, w związku z tym, że według projektu Polityki Zakupowej, Zamawiający przygotowując postępowanie powinien uwzględniać Zalecenia Zdrowego Żywienia, Minister Zdrowia jest zobowiązany do przygotowania we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych materiałów edukacyjnych oraz wzorcowych dokumentów dla zamówień w których można uwzględnić aspekty zdrowotne oraz do aktualizowania informacji o aspektach zdrowotnych w zamówieniach publicznych na platformie dla zamawiających.
Rozproszenie zadań w procesie realizacji Polityki zakupowej państwa
Tak więc, czy przypadkiem Polityka zakupowa państwa nie kreuje dodatkowej odpowiedzialności ww. podmiotów w obszarze zamówień publicznych? Wydaje się, że poprzez określanie priorytetowych (pożądanych) działań Rzeczypospolitej Polskiej w obszarze zamówień publicznych, obciąża ona nowymi zadaniami nie tylko podmioty ściśle związane z rynkiem zamówieniowym, ale także związane z nim pośrednio.
Co zmieni Polityka zakupowa państwa?
W projekcie Polityki zakupowej państwa przyjęto następujące priorytety polityki zakupowej państwa:
- profesjonalizacja,
- rozwój potencjału MŚP,
- innowacyjne oraz zrównoważone zamówienia.
Profesjonalizacja
Pierwszym z priorytetów polityki zakupowej państwa jest profesjonalizacja. Według projektu Polityki zakupowej państwa wielopłaszczyznowa profesjonalizacja zamówień publicznych jest ważnym priorytetem polityki zakupowej, mającym charakter wspomagający dla realizacji pozostałych priorytetów. Bardzo dużo miejsca poświęcono profesjonalizacji praktyków zamówień publicznych odpowiedzialnych za realizację potrzeb zakupowych m.in. poprzez rekomendację Programu profilowania zawodowego praktyków zamówień publicznych – ProcurCompEu. Działanie to zakłada wspieranie procesu implementacji najnowszych rekomendacji wynikających z Europejskich ram kompetencji dla specjalistów ds. zamówień publicznych opracowanych przez Komisję Europejską w czerwcu 2020 r.
Wdrożenie podstawowych zasad ProcurCompEu pozwoli na stworzenie systemu wymiany informacji pomiędzy zamawiającymi, a Prezesem UZP w zakresie luk kompetencyjnych, jakie pojawiają się wśród praktyków zamówień publicznych w całej administracji rządowej.
Realizacja programu profilowania zawodowego ProcurCompEu narzuca Zamawiającym wyegzekwowanie od praktyków zamówień publicznych cyklicznego (co 12 miesięcy) wypełniania tzw. kwestionariuszy samooceny. Kwestionariusze te będą podzielone na trzy części: pytania ogólne, pytania w zakresie wiedzy, pytania w zakresie umiejętności. Na podstawie wypełnionych kwestionariuszy, które powinny być wolne od negatywnych dla pracowników konsekwencji, wyniki będą konfrontowane z profilami zawodowymi Zamawiającego. Dzięki temu Kierownik Zamawiającego będzie w stanie odkryć mocne i słabe strony swojego zespołu oraz ewentualne luki kompetencyjne.
Kierownik zamawiającego, na podstawie danych pochodzących z kwestionariuszy samooceny, może zidentyfikować obszary, które wymagają interwencji.
I tu pojawia się pytanie: czy takiego kierunku działań oczekiwano od Polityki zakupowej państwa? Czy nie jest to kolejne wyzwanie dla Zamawiających i praktyków zamówień publicznych administracji rządowej? Czy coroczne kwestionariusze samooceny są właściwym rozwiązaniem i czy nie odstraszy to części pracowników zamiast zachęcić do dalszego profilowania zawodowego? Wydaje się, że poprzez Politykę zakupową państwa wciąż brniemy w nadmierną formalizację – tym razem nie procesów zakupowych, ale personelu odpowiadającego za te procesy. I co w takim razie z administracją samorządową? Czy przyjmie bezkrytycznie do stosowania sugestie zawarte w polityce zakupowej państwa adresowane do administracji rządowej? A jeśli nie, to według jakiego modelu nastąpi profesjonalizacja kadr w administracji samorządowej i czy w ogóle nastąpi? Czy będzie jednolita?
Rozwój potencjału MŚP
Drugim z priorytetów Polityki zakupowej państwa jest rozwój potencjału MŚP. Projekt Polityki Zakupowej podkreśla, że przedsiębiorcy należący do sektora MŚP odgrywają istotną rolę w polskiej gospodarce. Rola ta wyznacza kierunek działań państwa nastawionych na wzmacnianie rozwoju gospodarczego oraz społecznego. Odpowiednie wykorzystanie potencjału MŚP wspiera bowiem realizację strategicznych celów państwa, takich jak wzrost konkurencyjności gospodarki oraz przedsiębiorczości, których wysoki poziom charakteryzuje najbardziej rozwinięte gospodarki świata.
W projekcie Polityki zakupowej państwa (na podstawie danych z UZP) zdiagnozowano niewystarczającą skłonność Zamawiających do wykorzystywania takich narzędzi jak: możliwość dzielenia zamówień na części, umowy ramowe, dynamiczny system zakupów, stosowanie wstępnych konsultacji rynkowych, dzięki którym rynek zamówień publicznych byłby bardziej atrakcyjny dla przedsiębiorców z sektora MŚP.
Projekt Polityki zakupowej państwa wprowadza nowe strategiczne podejście administracji rządowej do kwestii udziału MŚP w zamówieniach publicznych. Obok dążenia do wzrostu aktywności MŚP obecnych już na rynku zamówień publicznych, jego głównym założeniem jest szerszy udział w rynku tych przedsiębiorców z sektora MŚP, którzy w ramach dotychczasowej działalności gospodarczej nie ubiegali się o zamówienia publiczne.
Biorąc pod uwagę powyższe w Polityce zakupowej państwa zostały opracowane ramy stosowania zalecanych i obligatoryjnych instrumentów wsparcia rozwoju MŚP. Działanie to implikuje dla Zamawiających wchodzących w skład administracji rządowej, udzielających zamówień publicznych na usługi, dostawy oraz roboty budowlane kolejne obowiązki, w postaci ukształtowania całego procesu zakupowego, w tym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w sposób zapewniający MŚP możliwość ubiegania się o zamówienie, w sektorach wymienionych na str. 41 projektu polityki zakupowej państwa, obejmujących m.in.: urządzenia medyczne (CPV: 33100000), usługi informatyczne i powiązane (CPV: 72000000 ; 30000000; 48000000), sprzęt transportowy i produkty pomocnicze dla transportu (CPV:34000000), roboty budowlane (CPV: 45000000).
Program rozszerzenia dostępu do zamówień publicznych sektora MŚP obejmuje także wprowadzenie mechanizmu certyfikacji, który stworzy wykonawcom możliwość uzyskania certyfikatu, który będzie służył do wykazania braku podstaw wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu (dysponowanie określoną wiedzą, doświadczeniem, personelem, sprzętem itp.). Wykonawca będzie uprawniony do posługiwania się certyfikatem na potrzeby wielu różnych postępowań, bez potrzeby każdorazowego gromadzenia i składania dokumentów (podmiotowych środków dowodowych).
Kolejnym krokiem ułatwiającym sektorowi MŚP udział w zamówieniach będzie standaryzacja dokumentów zamówienia. W ramach standaryzacji dokumentów zamówienia przewiduje się: zidentyfikowanie, także we współpracy z organizacjami branżowymi przedsiębiorców, kluczowych dla rynku rodzajów usług, dostaw oraz robót budowlanych, opracowanie „pakietów” standardowych dokumentów zamówienia.
Z punktu widzenia MŚP należy bardzo pozytywnie ocenić powyższą zmianę. Natomiast widać, że polityka zakupowa państwa wygenerowała dla organów administracji rządowej kolejne obowiązki. I znów pojawia się pytanie: co z administracją samorządową w powyższym zakresie? Czy będzie się wzorowała na propozycji dla administracji rządowej. Czy będzie stosowała te same rozwiązania? Czy automatycznie rozciągnie się to na działania innych Zamawiających?
Innowacyjne oraz zrównoważone zamówienia publiczne
Kolejnym priorytetem Polityki zakupowej państwa są innowacyjne oraz zrównoważone zamówienia.
Zgodnie z treścią projektu Polityki zakupowej państwa pojęcie „innowacja” ma aktualnie wiele znaczeń. Dyrektywa zamówieniowa 2014/24/UE wskazuje, że przez innowacje należy rozumieć „wdrażanie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu, usługi lub procesu, w tym między innymi procesów produkcji, budowy lub konstrukcji, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w działalności przedsiębiorczej, organizowaniu pracy, lub relacjach zewnętrznych”
Krajowa definicja „innowacji” ujęta w art. 7 pkt 6 pzp związana jest ściśle z definicją pochodzącą z dyrektywy.
W związku z powyższym, wyszczególnić można dwa modele zakupów innowacyjnych: zakup procesu opracowywania innowacyjnych rozwiązań (np. usługi badawcze i rozwojowe) wraz z częściowymi rezultatami (prototypem) oraz zakup innowacyjnych rezultatów opracowanych przez podmioty trzecie.
Na konieczność częstszego uwzględnienia aspektów innowacyjnych zwraca uwagę SOR, w której wskazano na potrzebę stymulowania popytu na innowację przez sektor publiczny: „W stymulowaniu popytu na innowacje, w sytuacji dość niskiej siły nabywczej klientów na rynku krajowym, istotną rolę może odegrać administracja publiczna, poprzez mądrze zaprogramowany system zamówień publicznych.”
Według projektu Polityki zakupowej państwa rolą polityki zakupowej będzie włączenie środków wydatkowanych w ramach systemu zamówień publicznych do działań państwa w zakresie rozwoju polskich innowacji. Celem polityki jest zatem przezwyciężenie niechęci kierowników zamawiających do podejmowania ryzyka w związku z udzielaniem innowacyjnych zamówień.
Zrównoważone zamówienia publiczne. W projekcie Polityki zakupowej państwa podkreśla się, że model zrównoważonego rozwoju stanowi fundament polityki społecznej oraz gospodarczej krajów rozwiniętych. Dla osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju wymagana jest synergia między trzema kluczowymi elementami, tj. wzrostem gospodarczym, społecznym włączeniem oraz ochroną środowiska. Są one wzajemnie połączone, i jako takie warunkują osiągnięcie dobrobytu przez poszczególne społeczeństwa. Jednym z głównych instrumentów realizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju są zrównoważone zamówienia publiczne. Pomimo tego, że nie posiadają one definicji legalnej w żadnym z unijnych ani krajowych aktów prawnych, należy przez nie rozumieć, taki sposób organizacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, który uwzględnia aspekty środowiskowe lub społeczne, przy jednoczesnym zapewnieniu celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Zrównoważone zamówienia publiczne stanowią zatem operacjonalizację zasad i celów zrównoważonego rozwoju.
W ramach kategorii zrównoważonych zamówień publicznych można wyodrębnić tzw.: zamówienia społeczne oraz zamówienia zielone.
Ważnym aspektem zrównoważonego rozwoju jest także wzrost innowacyjności gospodarki, który umożliwia nie tylko podnoszenie poziomu konkurencyjności gospodarki, ale także ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko (ekoinnowacje), czy też włączenie społeczne (np. rozwój środków komunikacji elektronicznej). Istotną w rolę w tym zakresie, o charakterze stymulującym, odgrywają innowacyjne zamówienia publiczne.
W myśl projektu Polityki zakupowej państwa zrównoważone oraz innowacyjne zamówienia publiczne powinny odgrywać większą rolę w procesie wydatkowania środków publicznych pochodzących z państwowych funduszy celowych pozostających w dyspozycji ministra lub innego organu administracji rządowej, jak również programów rządowych, w szczególności tych ukierunkowanych na inwestycje infrastrukturalne.
Biorąc pod uwagę powyższe należy podkreślić, że polityka zakupowa państwa nakazuje organom administracji rządowej (tam, gdzie jest to możliwe) udzielanie zrównoważonych oraz innowacyjnych zamówień. Takie działanie potęguje znaczenie etapu planowania i przygotowania zamówienia. I znów pojawia się pytanie czy powyższy model postępowania powinien objąć także administrację samorządową? Jakie będą różnice między prowadzonymi procedurami przez różne podmioty?
