W trakcie I KONGRESU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Online rozmawialiśmy nie tylko na temat elektronizacji zamówień publicznych oraz postępów prac w projekcie e-Zamówienia. Staraliśmy się w gronie ekspertów odpowiedzieć na pytania, w jaki sposób rozwiązać najbardziej palące problemy polskiego systemu zamówień publicznych. Co do nich zaliczamy? Gdzie zidentyfikowaliśmy kluczowe obszary wymagające uwagi uczestników systemu zamówień publicznych w Polsce? Odpowiedzi na te pytania znajdziecie Państwo w poniższym artykule oraz w udostępnianych nagraniach z przebiegu Kongresu.
Eksperci biorący udział w panelu
W panelu, w którym rozmawiano na temat przygotowania dobrego SIWZ i OPZ wzięli udział: Eliza Grodzka – Kancelaria Mazurkiewicz Cieszyński Mazuro, Alina Niewiadomska – Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych , Michał Szcześniak – COLAS Polska Sp. z o.o., Marcin Węgrzyniak – Pantacomp Systemy Informatyczne S.A. Panel poprowadził Dariusz Koba.
Czerwony alarm! Mała konkurencyjność w zamówieniach publicznych?
Niewątpliwie, jednym z najważniejszych problemów systemu jest stosunkowo mała konkurencyjność w postępowaniach zakupowych organizowanych w reżimie prawa zamówień publicznych. Na przestrzeni wielu już lat, zmieniały się przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, do dyspozycji mamy nowe narzędzia, jednak problem małej konkurencyjności pozostaje nadal z Nami jako nierozwiązany.
Na tę kwestię, już na samym wstępie panelu, zwrócił uwagę prowadzący Pan Dariusz Koba, zastanawiając się, czy powyższe nie jest już rodzajem „choroby”, która dotknęła system zamówień publicznych w Polsce.
Jak można przeczytać w Sprawozdaniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2019r. w przypadku zamówień ogłaszanych w BZP, a więc o wartościach poniżej progów unijnych, w 2019 r. średnia liczba składanych ofert wyniosła 2,42. Oznacza to, że średnia ta wzrosła w stosunku do danych z lat 2017-2018. W 2018 r. w postępowaniach o zamówienie publiczne wpływało średnio 2,19 ofert, w 2017 r. – 2,38 ofert, a w 2016 r. – 2,87. Średnia liczba składanych ofert była zróżnicowana w poszczególnych trybach. Podobnie, jak w latach ubiegłych średnio najwięcej ofert składano w postępowaniach realizowanych w trybie licytacji elektronicznej – ponad 7.
Warto jednak pamiętać, że większa ilość ofert, to większa konkurencyjność i lepsze ceny dla zamawiających (https://przetargowa.pl/ilosc-ofert-znacznie-powyzej-sredniej/ ).
Uwzględniając rodzaj zamówienia, od wielu lat najwięcej ofert wpływa w postępowaniach na roboty budowlane, a najmniej na dostawy. W 2019 r. w zamówieniach poniżej progów unijnych na roboty budowlane średnio wpływało 3,33 oferty (w 2018 r. – 2,41; w 2017 r. – 2,92; w 2016 r. – 4,32), w dostawach średnio składano 2,08 oferty (w 2018 r. – 2,04; w 2017 r. – 2,11; w 2016 r. – 2,34), a w usługach – 2,37 oferty (w 2018 r. – 2,31; w 2017 r. – 2,44; w 2016 r. – 2,80). Podobnie jak w latach ubiegłych, w 2019 r. największy odsetek stanowiły zamówienia, w których wpłynęła jedna oferta – 43% ogółu postępowań (w 2018 r. – 46%; w 2017 r. – 43%; w 2016 r. – 39%). Sytuacja taka miała miejsce przede wszystkim w przypadku zamówień na dostawy – w 49% tych postępowań złożono tylko jedną ofertę. W przypadku usług odsetek ten był nieco mniejszy – 46%. Natomiast najmniejszy odsetek postępowań z jedną ofertą odnotowano w przypadku robót budowlanych – 24%.
Rynek zamówień publicznych w Polsce w 2019r. Tort o wartości blisko 200 mld zł
Niska konkurencyjność zamówień publicznych nie jest problemem małej wagi, bowiem coroczna wartość zamówień publicznych w Polsce, to pokaźna suma środków. Zgodnie z danymi zawartymi w Sprawozdaniu Prezesa UZP, wartość zamówień udzielonych w 2019 r. w oparciu o przepisy ustawy wyniosła ok. 198,9 mld zł (w 2018 r. – 202,1 mld zł; w 2017 r. – 163,2 mld zł; w 2016 r. – 107,4 mld zł). Pomimo więc lekkiego załamania dotychczasowej corocznej tendencji wzrostowej, jest to mimo wszystko znaczna suma środków finansowych. Oszacowana wartość rynku zamówień publicznych stanowiła ok. 8,75% produktu krajowego brutto (PKB) z 2019r. W 2018 r. było to 9,55% produktu krajowego brutto.
Kto dysponuje „zamówieniowym tortem”
W oparciu o liczbę przekazanych Prezesowi UZP sprawozdań rocznych dotyczących zamówień udzielonych w 2019 r. można oszacować, że w ubiegłym roku liczba zamawiających wyniosła 32 101 (w 2018 r. – 33 049; w 2017 r. – 33 690, a w 2016 r. – 35 116). Z tego 12 776 zamawiających wskazało, że udzielało zamówień na podstawie procedur określonych w ustawie – Prawo zamówień publicznych (w 2018 r. – 12 954; w 2017 r. – 12 537; w 2016 r. – 13 113). Pozostała cześć zamawiających tj. 19 325 udzielała zamówień tylko na podstawie wyłączeń ustawowych bądź korzystając z przepisów dotyczących udzielania zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi (w 2018 r. – 20 537).
Czy w świetle powyższego możemy sobie pozwolić na to by, w tak dużej ilości postępowań rozstrzygano na podstawie jedynej, złożonej w postępowaniu oferty? Co należy niezwłocznie poprawić w procesie, by jak najszybciej zmienić ten stan rzeczy?
Opis przedmiotu zamówienia. Serce zamówień publicznych
Rzeczą fundamentalną na tej drodze jest opis przedmiotu zamówienia w procesie zakupowym. Uczestniczka panelu, Pani Eliza Grodzka nazwała go „sercem zamówień publicznych”. To obrazowe określenie bardzo trafnie oddaje rolę i znaczenie opisu przedmiotu zamówienia dla sprawnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Ustawowe wytyczne dotyczące opisywania przedmiotu zamówienia są jasne i w swej istocie niezmienne od lat. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pzp przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Wydawać się może, że zacytowany przepis to doskonała recepta na idealnie przygotowany opis przedmiotu zamówienia. W istocie tak jest, jednak praktyka udzielania zamówień publicznych po stronie zamawiających pokazuje, że jest zgoła inaczej.
Wśród najczęstszych problemów występujących u zamawiających na etapie opisywania przedmiotu zamówienia Pani Eliza Grodzka wymieniła:
- opisywanie przedmiotu zamówienia poprzez „myślenie produktowe” (opis przedmiotu zamówienia odzwierciedla jeden, konkretny produkt)
- przyzwyczajenia osób odpowiedzialnych za opis przedmiotu zamówienia po stronie zamawiających i brak otwartości na dopuszczenie innych, nierzadko lepszych rozwiązań sugerowanych przez wykonawców w toku postępowania (szczególnie w postępowaniach na dostawy)
- opisywanie przedmiotu zamówienia w sposób mało precyzyjny, co często rodzi prawdziwą lawinę pytań ze strony wykonawców w toku postępowania
- udzielenie odpowiedzi na pytania wykonawców w toku postępowania w sposób lakoniczny, albo wprost poprzez odesłanie do treści specyfikacji (która przecież zrodziła pytania z uwagi na swoje bardzo często lakoniczne zapisy)
- przewaga „formalizmu” nad merytoryką w obszarze opisu przedmiotu zamówienia
Kluczowa wiedza ekspertów i dobra komunikacja
W ocenie Pani Elizy Niewiadomskiej, kluczowym w trakcie opisywania przedmiotu zamówienia, szczególnie w przypadku postępowań o dużej wartości, jest korzystanie z wiedzy i doświadczenia ekspertów. Z wiedzy eksperckiej należy korzystać również na etapie prowadzonego postępowania. Dobra współpraca i komunikacja między pracownikami zamawiającego odpowiedzialnymi za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania, jest kluczowa dla powodzenia całego projektu zakupowego.
Na problem z jakością wiedzy eksperckiej po stronie zamawiających zwrócił uwagę również Pan Marcin Węgrzyniak, który w systemie zamówień publicznych reprezentuje wykonawców. Jednocześnie ekspert zwrócił uwagę na bardzo istotny skutek braku należytej staranności w opisywaniu przedmiotu zamówienie przez zamawiających. Niestety ma on charakter finansowy i wiąże się z koniecznością kalkulacji absolutnie wszystkich, potencjalnych ryzyk związanych z wykonaniem przedmiotu zamówienia w cenie oferty wykonawcy.
Czy dialog konkurencyjny realnie wspiera zamawiających?
Próba diagnozowania problemu związanego z niską konkurencyjnością zamówień publicznych w Polsce doprowadziła uczestników panelu do rozważań nad instytucją dialogu technicznego w polskim systemie zamówień publicznych. Faktem jest jego ciągłe, niewielkie wykorzystanie w procesie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Pan Michał Szcześniak zwrócił uwagę na bardzo ważny element związany z wykorzystaniem dialogu technicznego. Jego prowadzenie, obok niezaprzeczalnych korzyści procesowych dla organizatora przetargu, to oczywiście pewnego rodzaju stąpanie po bardzo cienkiej linii na granicy, z jednej strony próby przekonania przez wykonawców (uczestników dialogu ) do swoich rozwiązań, z drugiej koniecznością zbudowania przez zamawiających wiedzy i opisu przedmiotu zamówienia o charakterze niedyskryminacyjnym. Powyższe w ocenie eksperta wymaga od zamawiających kompetencji menedżerskich.
O czym warto pamiętać?
Na koniec warto w mojej ocenie, powtarzając za wszystkimi ekspertami uczestniczącymi w panelu, wskazać na rzecz z jednej strony bardzo oczywistą, z drugiej dość często bagatelizowaną po stronie zamawiających. Im więcej czasu poświecimy na konstruowanie opisu przedmiotu zamówienia, a następnie na całą specyfikację istotnych warunków zamówienia, tym bardziej będziemy mieli szansę na sprawne przeprowadzenie procesu zakupowego i co najważniejsze na osiągnięcie celu, którym jest realizacja przedmiotu zamówienia zgodnie z oczekiwaniami i potrzebami zamawiających.
Nie zapominajmy, że bardzo często zamawiający są tylko gestorami środków, które umożliwiają prowadzenie postępowań, a prawdziwymi odbiorcami przedmiotu zamówienia jesteśmy my wszyscy.
Z przebiegiem całego I KONGRESU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Online można zapoznać się tutaj:
Już niebawem na łamach Naszego Serwisu przedstawimy szczegółowo przebieg kolejnych paneli, które odbyły się w ramach I KONGRESU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Online. Jednocześnie pragniemy Państwa poinformować, iż już dziś rozpoczynamy przygotowania do II KONGRESU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Online, na który pragniemy Państwa bardzo serdecznie zaprosić.
