Celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest wybór wykonawcy zdolnego zrealizować przedmiot zamówienia publicznego objęty danym postępowaniem. W związku z tym wykonawcy muszą wykazać spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak istnienia przesłanek uzasadniających ich wykluczenie. Wykonawcy podlegają więc procesowi badania, którego celem jest minimalizacja ryzyka wyboru oferty wykonawcy, który nie będzie w stanie zrealizować zamówienia. 

Polecamy lekturę tekstu autorstwa Pani Joanny Dudka, prawnika z Kancelarii Mazurkiewicz Cieszyński Mazuro na temat zasad wzywania wykonawców do złożenia, uzupełnienia, poprawienia dokumentów z art. 26 ust. 3 pzp.

Z treści artykułu dowiecie się Państwo:

Wzywanie wykonawców do złożenia, uzupełnienia, poprawienia dokumentów. Podstawa prawna

W świetle brzmienia art. 26 ust. 3 pzp, jeżeli:

• wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1, oświadczeń lub
• dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub
• dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub
• budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości,

Zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu, albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

W wyżej przywołanym przepisie jest mowa zarówno o

• wezwaniach dotyczących dokumentów stanowiących wstępne potwierdzenie braku podstaw wykluczenia i spełniania warunków udziału w postepowaniu (w procedurach poniżej progów unijnych – wstępne oświadczenie wykonawcy, w procedurach powyżej progów unijnych – JEDZ),
• jak i o wezwaniach dotyczących dokumentów ostatecznie potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz potwierdzających brak podstaw wykluczenia.

Kiedy wzywać?

W praktyce ww. przepis kreuje obowiązek zamawiającego wzywania wykonawcy do konwalidowania oferty w razie „wady” w złożonej dokumentacji. Owa wada powinna być usuwalna tzn. być możliwa do naprawienia poprzez złożenie, uzupełnienie, poprawienie czy wyjaśnienie dokumentów lub oświadczeń. Ustawodawca przewidział taką sytuację w przypadku niekompletności, błędów lub wątpliwości zamawiającego wobec treści oraz formy złożonych dokumentów lub oświadczeń. Oznacza to, że zamawiający wzywa wykonawców do uzupełnienia braków także w sytuacji, gdy wymagany dokument lub oświadczenie w ogóle nie został złożony. 

Wzywać, ale ile razy?

Za niedozwolone uznaje się wielokrotne wzywanie wykonawcy do złożenia, uzupełnienia, poprawienia czy wyjaśnienia tych samych dokumentów lub oświadczeń. Wykonawca otrzymując więc od zamawiającego wezwanie w powyższym zakresie (w trybie art. 26 ust. 3 pzp) powinien dołożyć wszelkich starań, aby złożone w odpowiedzi na wezwanie  dokumenty lub oświadczenia nie budziły wątpliwości zamawiającego.

Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej

Zgodnie z tezą wyroku KIO z dnia 26 września 2016r. (KIO 1648/16):

zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie utrwalił się pogląd, że wezwanie w trybie przepisu art. 26 ust. 3 p.z.p. ma charakter wyjątkowy i jednorazowy. […] Wielokrotne wzywanie odwołującego do uzupełnienia tego samego dokumentu spowodowałoby złamanie zasady równego traktowania wykonawców, a ponadto stanowiłoby złamanie zasady jednokrotności uzupełniania dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p.

Analogiczny pogląd został zaprezentowany w tezie wyroku KIO z dnia 30 lipca 2020r. (KIO 1598/20), a mianowicie:

mając na uwadze formalizm postępowania i ograniczone możliwości uzupełnienia przez wykonawców dokumentów, to na wykonawcy decydującym się na udział w postępowaniu przetargowym ciąży obowiązek poprawnego przygotowania dokumentacji ofertowej, dołożenia należytej staranności i zachowania wymaganego poziomu profesjonalizmu. Oczywistym jest, że błędy ludzkie w przygotowaniu dokumentacji ofertowej mogą się zdarzyć. Ustawodawca przewidział instytucję ich korygowania, stwarzając każdemu wykonawcy ubiegającemu się o udzielenie zamówienia możliwość jednokrotnego poprawienia zaistniałych omyłek. Procedura z art. 26 ust. 3 p.z.p. umożliwia jednokrotną weryfikację i naprawienie błędów i niestaranności wykonawców bowiem to obowiązkiem wykonawcy jest wprowadzenia mechanizmów weryfikujących poprawność dokumentacji przetargowej, nawet jeśli wiąże się z dodatkowymi kosztami po jego stronie.

Samodzielne uzupełnianie przez wykonawców

Jednocześnie należy zauważyć, że w żadnym z przepisów ustawy pzp nie został wyartykułowany zakaz  samodzielnego uzupełniania przez wykonawcę dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1 p.z.p. Wykonawca może więc z własnej inicjatywy złożyć, uzupełnić, poprawić lub wyjaśnić wymagane dokumenty lub oświadczenia, co jednak nie pozwala mu na uprzywilejowane traktowanie w stosunku do wykonawcy, który składa niezbędne dokumenty w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego.

Powyższe potwierdza teza wyroku KIO z dnia 15 czerwca 2011r. (KIO 1169/11), zgodnie z treścią której:

zamawiający nie ma podstawy prawnej do zwrotu wykonawcy dokumentu lub oświadczenia złożonego bez wezwania, nie ma także podstawy do odmowy dokonania oceny złożonego dokumentu. Wykonawca jednak samodzielnie, bez wezwania, składając dokument musi przyjąć na siebie ryzyko, że przedłożony dokument nie będzie dokumentem potwierdzającym spełnianie warunku. […] W sytuacji samodzielnego, bez wezwania (czynności obligatoryjnej) ze strony zamawiającego uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1 p.z.p., wykonywanie takiego obowiązku przez zamawiającego jest bezprzedmiotowe. Nie do pogodzenia z zasadą równego traktowania jest pogląd, że wobec faktu, iż wykonawca sam uzupełnił dokument nie czekając na wezwanie zamawiającego, to może skorzystać z ponownej możliwości uzupełnienia oświadczeń i dokumentów, domagając się formalnego wypełnienia obowiązku zamawiającego.

Odmienny pogląd Krajowej Izby Odwoławczej

Niemniej jednak warto zwrócić uwagę na odmienny pogląd dotyczący samodzielnego uzupełniania dokumentów zaprezentowany w wyroku KIO z dnia 2 października 2019r. (KIO 1829/19), zgodnie z którym:

w wypadku samouzupełnienia dokumentów przez wykonawcę zamawiający winien dokonać oceny samouzupełnionych dokumentów i jeśli są nieprawidłowe – wezwać wykonawcę do ich uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p., a jeśli są prawidłowe – odstąpić od wzywania do ich uzupełnienia na podstawie art. 26 ust. 3 p.z.p. […] Wezwanie winno być precyzyjne i określać ściśle treść wezwania, jego cel, czego dotyczy, tj. jakiego lub jakich dokumentów oraz jakich zagadnień, przywoływać konkretne postanowienia SIWZ, które uzupełniany dokument lub dokumenty mają potwierdzić i które dają postawę do ich żądania.

Warto w tym miejscu podkreślić, że…

Należy jednak od powyższego zdecydowanie odróżnić sytuację, w której zamawiający wzywa wykonawcę w trybie art. 26 ust. 3 pzp do złożenia, uzupełnienia, poprawienia, wyjaśnienia  dokumentów lub oświadczeń nie będących przedmiotem wcześniejszego wezwania. 

W myśl wyroku KIO z dnia 10 czerwca 2020r. (KIO 759/20):

okolicznością determinującą możliwość jednokrotnego wzywania wykonawcy w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p., jest ustalenie w jakim zakresie zamawiający zwracał się do wykonawcy o uzupełnienie dokumentów, tj. koniecznym jest stwierdzenie jaki merytoryczny zakres wezwania ustalił zamawiający, który w ocenie zamawiającego budził jego wątpliwości, bądź zamawiający stwierdził, że wykonawca złożonymi dokumentami nie potwierdził spełniania warunków udziału w postępowaniu.

Warto zaakcentować, że zamawiający nie wzywa wykonawcy do złożenia, uzupełnienia, poprawienia lub wyjaśnienia dokumentów lub oświadczeń jeśli mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Zamiast podsumowania

Omawiany w artykule przepis art. 26 ust. 3 pzp jest ustawową próbą ograniczenia sytuacji, w której wykonawcy składają korzystną pod względem cenowym i merytorycznym ofertę, ale muszą być wykluczeni przez zamawiającego z postępowania z powodu braków lub błędów w złożonych dokumentach.